3
2015
Читайте в следующих номерах:
3 Что такое Национальный центр общественного контроля в ЖКХ?
3 Минрегион России: направления работы с муниципальными образованиями в 2015 году
3 Городские агломерации: теория и российская практика
3 Стратегия развития Москвы до 2020 года
Оформить подписку на 2015 год можно на Почте России
по каталогу ОАО «Агентство «Роспечать»:
79955 - индекс на полгода (3 номера)
37164 - индекс на год (6 номеров)
С любого номера можно оформить подписку:
в агентстве «Урал-Пресс» (индекс 48686)
на Почте России по каталогу «Пресса России» (индекс 48686)
в редакции журнала (присылайте заявку по факсу 8 (499) 722-22-08
или электронной почте munvlast@gmail.com)
Ольга Гай: «Хотите получить результат в работе с прокуратурой?
Прежде всего выполняйте процедуру» (стр. 61–63)
3
2015
Астраханский кремль
Читайте в номере
Перспективы
Алексей Лавров
«Общий вектор реформы в послед-
ние годы движется в направлении,
при котором ответственность за
сбалансированность местных бюд-
жетов, в основном, лежит на органах
государственной власти субъектов
Российской Федерации. Это озна-
чает, что и местным, и региональ-
ным органам власти нужно, нако-
нец, перестать обращаться к федеральному Центру как к
некоему арбитру, который вмешается в их отношения, раз
и навсегда все разделит, определит, а им останется только
соблюдать то, что установлено федеральными законами.
Мы считаем, что региональным и местным органам власти
нужно вместе находить сбалансированные решения».
Парламентские слушания в Госдуме России
стр. 6–19
Необычные скамейки Мехико
Использованы материалы сайтов
www.awaytravel.ru,
www.artlabirint.ru и др.
Проблемы сельских
поселений
Как развивать институт сельских
старост?
Законодательные проблемы
введения местных сборов.
Публичные слушания: проблемы
и опыт.
Юридический статус ТОС.
Заседание Совета по развитию
местного самоуправления при Председателе Госдумы
России
стр. 40–55
Алгоритм успеха
Опыт Пермского
Совета муниципальный
образований и
регионального отделения
ВСМС:
система палат и тематических комитетов;
законодательная инициатива и каналы работы
с региональной властью;
сервисно-медиаторская служба;
ресурсный центр по развитию ТОС;
проект «Муниципальный факультет».
Пермь: перезагрузка
стр. 56–60
Проекция: регион
Ольга Гай
«Мы сказали муниципалам: хоти-
те получить результат выполняйте
полностью процедуру сами. Если есть
решение, которое вас не устраивает,
требуйте того же от прокурора. Вам
позвонили из прокуратуры и сказали,
что нужна информация? Потребуйте
письменный запрос. Хотите вы или
нет, но, пока вы сами не будете соот-
ветствовать процедуре, результата не будет».
Опыт Ассоциации муниципальных образований Астрахан-
ской области:
стр. 61–63
Тематический город
Александр Согомонов
«Как придумать успешную городскую политику? Нет универ-
сальных образцов, на которые можно опереться, не задумыва-
ясь. Сегодня в мире поиска эффективных муниципальных прак-
тик восторжествовала новая философия. Ее главный посыл:
форма и содержание городов – предмет вашего свободного
выбора, а город – продукт изобретательности и нескончаемого
творчества людей».
Очерки о новом урбанизме
стр. 26–36
СОДЕРЖАНИЕ
3
2015
Российский журнал местного самоуправления
РЕДАКЦИОННО-ИЗДАТЕЛЬСКИЙ СОВЕТ
Азаров Д.И. – председатель Комитета
Совета Федерации по федеративному
устройству, региональной политике,
местному самоуправлению и делам Севера,
председатель Всероссийского совета местного
самоуправления
Гаврилов В.В. – президент Ассоциации малых
и средних городов России, глава администрации
Дмитровского района Московской области
Гильченко Л.В. – заместитель полномочного
представителя Президента Российской
Федерациив Приволжском федеральном округе
Городецкий В.Ф. – губернатор Новосибирской
области
Кодина Е.А. – директор Департамента развития
регионов и муниципальных образований
Минрегиона России
Кидяев В.Б. – председатель
Комитета Госдумы России
по федеративному устройству
и вопросам местного самоуправления
Пашенцев В.В. – президент ассоциации
«Муниципальное экономическое развитие»,
вице-президент Российского союза
местных властей
Тимченко В.С. – заместитель председателя
Комитета Совета Федерации по регламенту и
организации парламентской деятельности
Чернышев М.А. – президент Союза российских
городов, мэр Ростова-на-Дону
Шереметьева Э.М. – президент
Ассоциации туристических городов России
Шипов В.В. – председатель Экспертного
советаВсероссийского совета местного
самоуправления
Юркова С.Н. – директор Российского
научного центра государственного
и муниципального управления, к.т.н.
Журнал получают руководители профильных
комитетов и департаментов
Госдумы России, Совета Федерации,
Минрегиона России,
Минэкономразвития России
и других министерств и ведомств,
курирующих государственную политику
в сфере местного самоуправления.
Журнал выходит 6 раз в год.
СОДЕРЖАНИЕ
ЗАКОН И ПРАВО
Прямая речь
«Вектор развития законодательства
и межбюджетных отношений».
Материалы парламентских слушаний в Госдуме России 6
Память
«Символ российского самоуправления» 20
«Долг. Честь. Совесть». Медаль имени В.А. Петухова» 22
ТЕОРИЯ ДЛЯ ВСЕХ
Креативный город
Александр СОГОМОНОВ. «Новое качество городов –
новое качество политики». Статья I.
Тематический город 26

109052, Москва,
ул. Нижегородская, д. 70, корп. 2

(499) 722 22 08

+7 (916) 653 72 18
www.munvlast.ru
munvlast@gmail.com
ГЛАВНЫЙ РЕДАКТОР
Е.В. Жилякова
ШЕФ-РЕДАКТОР ОТ ВСМС
Е.А Голубева
© «Муниципальная власть», № 3 2015
Редакция не вступает в переписку по поводу не
заказанных ею материалов и не рецензирует их.
Мнение авторов может не совпадать с мнением
редакции. Редакция не несет ответственности
за содержание рекламных публикаций.
Перепечатка материалов приветствуется,
при этом ссылка на «МВ» обязательна.
На первой странице обложки:
, исполнительный директор Ассоциации
«Совет муниципальных образований Астраханской области» (стр. 61);
Астраханский государственный театр оперы и балета.
МУНИЦИПАЛЬНАЯ ЛАБОРАТОРИЯ
Перспективы
«Самоуправление на селе: сельские старосты,
ТОСы, самообложение». Заседание Совета по развитию
местного самоуправления при Председателе Госдумы России 40
Проекция
Елена ГОЛУБЕВА. «Совет муниципальных образований:
алгоритм эффективной работы на примере
Пермского края» 56
Методика
Ольга ГАЙ. «Как взаимодействовать с прокуратурой,
не выходя на «тропу войны»?» 61
«Методические рекомендации по проведению процедур,
связанных с объединением (преобразованием)
муниципальных образований». Разработаны
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации
по Астраханской области и Ассоциацией
(Советом) муниципальных образований Астраханской области 64
НАУЧНО-МЕТОДИЧЕСКИЙ СОВЕТ
Беляева И.Ю. – заведующая кафедрой ГМУ
Финансовой академии при Правительстве
Российской Федерации, д.э.н., профессор
Васильева Н.В. – профессор
Санкт-Петербургского государственного
инженерно-экономического университета, д.э.н.
Климанов В.В. – заведующий кафедрой
государственного регулирования экономики
Института государственной политики
и прикладных гуманитарных исследований
РАНХиГС при Президенте РФ, д.ю.н.
Латфуллин Г. – директор Института
государственного управления и права
Государственного университета управления,
председатель секции УМО
по специальности ГМУ, д.э.н., профессор
Мокрый В.С. – заведующий кафедрой ГМУ
Российского государственного торгово-
экономического университета, д.полит.н.
Рохчин В.Е.профессор Санкт-Петербургского
университета экономики и финансов, д.э.н.
Согомонов А.Ю. – академический директор
Центра социологического образования
Института социологии РАН, к.и.н.
Широков А.Н. – заместитель директора
Российского научного центра государственного
и муниципального управления, к.полит.н.
Шугрина Е.С. – профессор кафедры
конституционного и муниципального права
РоссииМосковской государственной
юридическойакадемии, д.ю.н.
Щепачев В.А. – председатель Объединения
муниципальных юристов России, секретарь
Совета муниципальных образований
Оренбургской области, д.ю.н.
С 2015 года журнал «Муниципальная власть» выходит в
информационном партнерстве с Всероссийским сове-
том местного самоуправления (ВСМС). На стр. 20 читай-
те репортаж из Нефтеюганска, где по инициативе ВСМС
прошли мероприятия памяти убитого семнадцать лет назад
мэра города Владимира Петухова.
В номере две стенограммы мероприятий, прошедших
в Госдуме России. На стр. 6–19 читайте материалы парла-
ментских слушаний, участники которых в том числе обсу-
дили, какие поправки следует внести в законодательство
для развития финансовых основ местного самоуправления.
Также на стр. 40–52 опубликован отчет о заседании Сове-
та по местному самоуправлению при председателе
Госдумы России Сергее Нарышкине. На этот раз дискус-
сия была посвящена проблемам самоуправления на селе и
участия граждан в управлении территорией.
Главная статья номера первый очерк Александра Со-
гомонова из новой серии статей о новом урбанизме. На
стр. 26–36 читайте обзор основных направлений зарубеж-
ной теории развития городов и размышления Александра
Согомонова о новой урбанистической повестке дня теме
города.
Также в номере материалы, рассказывающие об опы-
те региональных ассоциаций муниципальных образований:
Пермского края (стр. 56–60) и Астраханской области (61–
75).
Обращаем внимание на то, что из-за экономической си-
туации и финансовых трудностей журнал вынужден на пе-
риод реорганизации сократить число страниц в номере.
Надеемся на ваше понимание!
Главный редактор «МВ» Екатерина ЖИЛЯКОВА
o o o
Подписаться на I полугодие 2016 года можно на
Почте России в каталогах агентства «Роспечать» (ин-
декс 79955) и «Пресса России», а также в агентстве «Урал-
Пресс».
Напоминаем, что вы всегда можете выписать журнал
«Муниципальная власть» с любого номера:
в редакции журнала (отправив заявку
на электронную почту munvlast@gmail.com);
в агентстве «Урал-Пресс» (индекс 48686);
по каталогу БИБКОМа «Пресса России» (индекс 48686).
Уважаемые читатели!
XV Российский муниципальный форум
19–23 августа, Алушта, Республика Крым
mun-forum.municipal-sd.ru
o o o
Московский урбанистический форум
16–17 октября, Выставочный зал «Манеж», Москва
mosurbanforum.ru
o o o
XIV Общероссийский форум
«Стратегическое планирование в регионах
и городах России»
19–20 октября, Санкт-Петербург
www.forumstrategov.ru
o o o
Образовательные программы Высшей школы
государственного управления РАНХиГС
при Президенте Российской Федерации
Планирование и бюджетирование
10–11 сентября
Новеллы Гражданского кодекса Российской Федерации
28 сентября – 2 октября
Подготовка управленческих кадров в сфере привлечения инвестиций
5–16 октября
hspa.ranepa.ru/calendar
o o o
Семинары Центра инноваций
муниципальных образований
Земля и градостроительство
24–25 сентября
Жилищно-коммунальное хозяйство
8–9 октября
Энергосервисные контракты и государственно (муниципально)
– частное партнерство в бюджетной сфере
22–23 октября
www.npcimo.ru
ЗАКОН И ПРАВО
Прямая речь
Виктор Кидяев
«Нужна не просто бухгалтерская, а стимулирующая бюджетно-
налоговая политика в отношении местного самоуправления.
Муниципалитеты должны чувствовать себя не иждивенцами, а
полноправными хозяйствующими субъектами».
Алексей Лавров
«Местным, и региональным органам власти нужно,
наконец, перестать обращаться к федеральному
Центру как к некоему арбитру. Пора вместе находить
сбалансированные решения».
Стенограмма парламентских слушаний
в Госдуме России
стр. 6–19
Память
Дмитрий Азаров
«Владимир Петухов стал настоящим символом российского
самоуправления. Он вышел победителем из этой схватки:
Нефтеюганск растет, Нефтеюганск развивается…»
Новости ВСМС: мероприятия, посвященные памяти
Владимира Петухова, прошли в Нефтеюганске
стр. 20–23
№ 3|2015
6
В Москве невозможно
прописать специфику каждой
территории
Сергей Неверов, заместитель
председателя Госдумы России
«Развитие местного самоуправ-
ления не просто дань международ-
ным обязательствам России. Это тот
уровень власти, на котором реша-
ются повседневные вопросы наших
граждан. Муниципальной власти в
Конституции Российской Федерации
посвящена специальная глава, и не
случайно старт реформе местного са-
моуправления дал гарант Конституции
Президент Российской Федерации
Владимир Владимирович Путин. Пре-
зидент в своем Послании Федераль-
ному Собранию, а до этого на Все-
российском съезде муниципальных
образований в Суздале в ноябре 2013
года, отметил необходимость уточ-
нения общих принципов организации
местного самоуправления, развития
сильной, независимой, финансово са-
мостоятельной власти на местах.
На начальном этапе становления
современной российской государс-
твенности мы видели столь широкий
плюрализм моделей местной власти,
что эта широта обернулась наруше-
ниями прав наших граждан на мест-
ное самоуправление и неразберихой.
Государственная власть встала на за-
щиту власти муниципальной и путем
некоторой унификации форм муници-
пальной жизни гарантировала местное
самоуправление на всей территории
страны и для всех граждан. Эта мера
сыграла положительную роль, однако
нельзя применять одни и те же мерки
ко всем муниципалитетам в вопросе
формирования и объеме полномочий.
Необходимо учитывать все многооб-
разие местной специфики. Скажем,
полезная в Тольятти модель устройс-
тва местного самоуправления может
не сработать в Новокузнецке. Тем бо-
лее важно учитывать местные особен-
ности, когда речь идет о районах или
поселениях. Региональные контрасты,
кардинальные различия, например,
между Центральной Россией и Даль-
ним Востоком не позволят втиснуть
всю муниципальную проблематику в
одну-две схемы, какими бы эффектив-
ными они ни казались.
Особенно это было заметно в воп-
росе об объеме полномочий органов
местного самоуправления. Где-то
сельские, городские поселения обла-
дают достаточно экономической осно-
вой и могут выполнить не только свои
собственные, но и дополнительно де-
легированные с уровня региона пол-
номочия, а где-то у них нет сил тянуть
даже минимальный функционал на-
пример, из-за малонаселенности или
отдаленности территории. Особенно
остро проблема стоит для сельских и
небольших городских поселений. Как
может быть один перечень вопросов
местного значения для этих двух групп
муниципалитетов?
На федеральном уровне трудно,
а, пожалуй, и невозможно правильно
прописать специфику каждой терри-
тории. Да и в целом разнообразие
В Госдуме России прошли
парламентские слушания
«Вопросы реализации
Федерального закона
№ 131-ФЗ «Об общих
принципах организации
местного самоуправления
в Российской Федерации»
и задачи совершенствования
федерального
законодательства на новом
этапе муниципального
строительства».
Главное темой стали
промежуточные итоги
реализации Федерального
закона № 136-ФЗ
и возможные изменения
в бюджетной сфере.
Вектор развития законодательства
и межбюджетных отношений
Публикуется по стенограмме
ПРЯМАЯ РЕЧЬ
7
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
моделей устройства местной власти –
норма для федеративных государств.
Например, в таком же сложном с точ-
ки зрения разноплановости террито-
рий в государстве, как Соединенные
Штаты Америки, количество моделей,
по которым выстроена муниципаль-
ная власть, велико.
Теперь же субъекты Федерации
могут как установить широкий пере-
чень полномочий местного самоуп-
равления, так и ограничить его мини-
мальным объемом, закрепленном в
Федеральном законе. Законодатели
дифференцировали подход к полно-
мочиям разных видов муниципалите-
тов. Это даст регионам возможность
создать точки роста, передавая до-
полнительный функционал успешным
муниципалитетам, например, про-
мышленным городам, а для дотацион-
ных муниципалитетов сформировать
механизм поддержки. Таким образом,
проблема перегруженности муници-
палитетов полномочиями будет ре-
шена. Ведь ключевая задача – создать
максимально широкие возможности
для того, чтобы и та, и другая власть
эффективно решали вопросы жизне-
обеспечения и развития вверенных
им территорий и без конфликтов со-
трудничали в интересах населения.
Взаимоотношения между субъек-
тами Федерации и муниципалитетами
выходят на новый уровень, соответс-
твующий федеративной природе на-
шей страны. При этом права регио-
нов расширяются во всех сферах, не
только в муниципальной. Новый этап
развития местного самоуправления
это всегда новые возможности, новые
условия. Но важно правильно эти воз-
можностями распорядиться.
Мы все помним дискуссию про-
шлого года, крайние предложения
вплоть до введения государственной
власти в города. Но федеральный за-
конодатель не пошел по этому пути.
От подобных ошибок я бы сегодня
хотел предостеречь и наших коллег
из регионов, и сказать: мы рядом с
вами, мы всегда готовы подставить
плечо, помочь, но мы рядом и с му-
ниципальным сообществом: мэрами,
депутатами.
Конечно, в современном местном
самоуправлении есть проблемы, и мы
их решаем, пусть не так скоро, как хо-
телось бы, но решаем».
Основные перспективы
развития законодательства
Виктор Кидяев, председатель Ко-
митета Госдумы России по федера-
тивному устройству и вопросам мес-
тного самоуправления
«Решения, принятые в последнее
время на федеральном уровне в от-
ношении местного самоуправления,
стали результатом объединения идей
и воли. С одной стороны, это позиция
и предложения муниципального сооб-
щества, наиболее полно изложенные
в итоговом документе Всероссийс-
кого съезда муниципальных образо-
ваний в Суздале в ноябре 2013 года.
С другой стороны, это политическая
воля нашего Президента Владимира
Владимировича Путина, изложенная
им в Послании Федеральному Собра-
нию в декабре 2013 года.
Мы с вами проделали действитель-
но большую работу, за что я искренне
еще раз вам очень благодарен. Поз-
вольте подробнее остановиться на
основных направлениях.
Первое конечно, Федеральный
закон № 136-ФЗ и связанные с ним
шесть федеральных законов. Это пра-
вовая основа очередного этапа раз-
вития местного самоуправления. Суть
этого этапа расширение прав субъ-
ектов Федерации в регулировании
местного самоуправления. Мы видим,
что региональная власть изменилась,
она стала более зрелой и ответствен-
ной, регионы получили дополнитель-
ные права. Так и должно быть в феде-
ративном государстве.
Целый ряд вопросов передан от
сельских поселений районам. При
этом для крепких сел субъекты Феде-
рации могут расширить перечень воп-
росов местного значения – конечно,
вместе с передачей денег. Субъекты
Федерации получили право перерас-
пределять полномочия, но перерас-
пределение предусмотрено только в
тринадцати федеральных законах
это Градостроительный, Жилищный,
Земельный кодексы и другие законы.
Думаю, что ограниченность случа-
ев перераспределения можно прямо
закрепить в Федеральном законе №
131-ФЗ.
Исходя из идеи Президента Рос-
сии о муниципальной власти как влас-
ти на расстоянии вытянутой руки,
Федеральный закон 136-ФЗ дал
право создавать в крупных городских
округах внутригородские районы. Это
также и механизм развития городских
агломераций без потери самоуправ-
ленческих начал.
Хотел бы особо заметить, что из-
менение в полномочиях не повод
для бездумного укрупнения поселе-
ний. Наша задача – сохранить село,
при этом сделав так, чтобы полномо-
чия были ему по силам. С одной сто-
роны, цель – развить города, с другой
стороны – села.
Далее. Как вы знаете, изначально
Федеральный закон 131-ФЗ пре-
дусматривал три варианта для главы
муниципального образования. Месяц
назад вступил в силу Федеральный
закон № 8-ФЗ. Он не только сохранил
все прежние варианты, но и предус-
мотрел два новых способа избрания
главы муниципального образования
главы местной администрации: из-
брание из числа депутатов и избрание
депутатами из числа кандидатов, про-
шедших специальный конкурс. Этот
закон последовательное продолже-
ние взятого нами курса на повышение
роли представительной власти и ухо-
да от двоевластия на местах.
Второе. Мы вместе с вами много
работаем над решением проблемы
кадров. Укреплению местного само-
управления в целом и муниципальной
службы в частности должен послужить
принятый нами закон о размещении
муниципальных вакансий в сети «Ин-
тернет». Это наше общее достижение.
Ведь изначально были предложения
помещать в интернет только феде-
ральные и региональные вакансии. Но
мы с вами доказали, что этого мало.
Теперь будет сформирована общая
база вакансий органов власти всех
уровней.
Также нами принят закон, который
предусматривает целевое обучение
с обязательством прохождения му-
ниципальной службы. В известной
степени мы возвращаемся к практике
распределения молодых специалис-
тов после вузов.
Наш Комитет считает, что приня-
тие таких законов позволит привлечь
кадры на места и даст возможность
лучше решать стоящие перед мест-
ным самоуправлением задачи.
ПРЯМАЯ РЕЧЬ
8
№ 3|2015
Еще один шаг вперед новый Фе-
деральный закон «О стратегическом
планировании». Мы вместе с вами
добились, что в законодательстве те-
перь есть не только государственное,
но и муниципальное стратегическое
планирование. Уверен, что этот Закон
создаст новые условия для социаль-
но-экономического развития нашей
страны, регионов и муниципалитетов
не только крупных, но и средних, и
малых. Теперь можно будет выстро-
ить единую систему стратегий снизу
доверху. Муниципалитеты должны
понять, что стратегия – не пустая фор-
мальность, а реальный инструмент
решения задач, тем более в сложных
социально-экономических условиях,
при нехватке ресурсов.
Замечу, что работа по всем на-
правлениям не останавливается. По-
этому скажу несколько слов о ближай-
ших перспективах.
Первое. Темой полномочий наш
Комитет занимается постоянно. Бук-
вально на днях Президент России
подписал принятый нами закон о том,
что полномочие по отлову и содержа-
нию безнадзорных животных закреп-
ляется за субъектами Федерации.
Одновременно муниципальные обра-
зования получили право заниматься
безнадзорными животными на своей
территории.
Надо и дальше внимательно отсле-
живать практику перераспределения
полномочий. Это новый для нас меха-
низм, и субъектам Федерации пред-
стоит научиться правильно и обосно-
ванно его применять. Кстати, вопросы
местного значения в Федеральном
законе 131-ФЗ должны быть опи-
саны четко. При этом надо понять,
что это предметы ведения органов
местного самоуправления, а вопросы
местного значения муниципального
района должны носить межпоселен-
ческий характер. Это очень поможет
формированию правильной практики.
Необходим мониторинг регио-
нального законодательства. Мы уже
приступили к этой работе. Надеемся,
что в этой работе нам помогут и Ми-
нюст России, и ассоциации муници-
пальных образований. Рассчитываем
мы и на содействие со стороны глав
регионов и законодательных соб-
раний. Убежден, что совместными
усилиями мы сможем наметить на-
правления работы как по уточнению
законодательства, так и по необходи-
мой методической помощи регионам
и муниципалитетам. В то же время
изменения Федерального закона
131-ФЗ по результатам этого мони-
торинга должны носить точечный ха-
рактер. Кстати, ассоциации муници-
пальных образований надо укреплять
и развивать, использовать их ресурс
в методической поддержке муници-
пального развития, обмене лучшими
практиками.
Второе. То, что мы видим в части
преобразований муниципалитетов,
показывает, что при множественности
видов территориального деления нам
не хватает единых подходов к терри-
ториальной организации Российско-
го государства в целом. Уверен, что
необходимо принятие федерального
закона об общих принципах админис-
тративно-территориального устройс-
тва в Российской Федерации. В этом
законе должны быть установлены
виды населенных пунктов и критерии,
по которым эти виды определяются.
Особенно важно дать в федеральным
законе правовое определение поня-
тия «город». Так мы получим более
четкую связь видов населенных пун-
ктов с муниципальными образовани-
ями и избежим злоупотреблений с их
статусом.
Третье. Кроме полномочий и струк-
туры нам нужен мониторинг работы
субъектов Федерации по реализации
Федерального закона 136-ФЗ с точ-
ки зрения финансовой обеспеченнос-
ти полномочий. Время сейчас непро-
стое, решение финансовых проблем
регионов и муниципалитетов остается
одной из главных и наиболее сложных
задач. Нужна не просто бухгалтерская,
а стимулирующая бюджетно-налого-
вая политика в отношении местного
самоуправления. Без этого никак не
обойтись. Муниципалитеты должны
чувствовать себя не иждивенцами, а
полноправными и активными участ-
никами социально-экономического
развития страны, полноправными хо-
зяйствующими субъектами.
Конечно, определенные успехи
есть. В 2013 и 2014 годы местным
бюджетам передали дополнительные
источники доходов, собираемость по
которым сразу выросла в десять раз.
Вводится новый налог на имущество
физических лиц фактически по рыноч-
ной стоимости.
Но надо идти дальше. Президент
России ставит задачу по развитию до-
рог. А у нас уже есть инструмент для
этого муниципальные дорожные
фонды. Их надо наполнить. Акцизов
на горюче-смазочные материалы для
этого не хватит. Мы предлагали на-
править сюда поступления от транс-
портного налога с физических лиц.
Можно подумать и о сборах. Не о
торговых, а настоящих местных: на
общераспространенные полезные
ископаемые, курортный сбор, сбор на
местную символику, на благоустройс-
тво территорий... Местные сборы ука-
заны в Конституции России, но до сих
пор не применяются. В прошлом году
мы отмечали 150 лет земству. А оно
выросло на местных сборах и благо-
творительных пожертвованиях тех же
предпринимателей на это строились
знаменитые земские школы и больни-
цы, дороги.
Еще одним перспективным направ-
лением может и должно стать муници-
пально-частное партнерство. Госдума
России уже два года работает над
законопроектом о таком партнерстве.
Нас услышали в том, что партнерство
бывает не только государственно-
частное, но и муниципально-частное.
Возможно и трехстороннее государс-
твенно-муниципально-частное парт-
нерство.
Одновременно очень важен прак-
тический опыт. Я имею в виду пилот-
ные двух- и трехсторонние проекты.
Чтобы эти лучшие практики стали
примером и для других территорий.
Партнерство важно не только с биз-
несом. Некоторые руководители за-
бывают, что местное самоуправление
– это прежде всего люди, жители. Они
должны максимально участвовать в
жизни своего муниципалитета. С од-
ной стороны, население должно быть
представлено достаточным количес-
твом депутатов, а депутаты должны
быть доступны. С другой стороны,
участию жителей могут служить и ме-
ханизмы общественного контроля,
и общественные палаты, различные
советы при органах местного самоуп-
равления. Форма зависит от особен-
ностей муниципального образования.
Для малонаселенной местности, отде-
льных деревень подойдут и сельские
старосты. Полагаю, их можно отде-
льно записать в 5 главу Федерального
закона № 131-ФЗ».
Актуальные идеи
Закона 1990 года
Всеволод Васильев, профессор,
доктор юридических наук, главный
научный сотрудник Института законо-
дательства и сравнительного право-
ведения при Правительстве Российс-
кой Федерации
«Двадцать пят лет назад, 9 апреля
1990 года был издан закон СССР «Об
общих началах местного самоуправ-
ления и местного хозяйства». Я се-
годня меньше всего хочу говорить об
этом Законе как о памятнике полити-
ческой истории, который был «постав-
лен» за полтора года до крушения Со-
юзного государства. Мне хотелось бы
сегодня сказать об этом Законе пре-
ПРЯМАЯ РЕЧЬ
9
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
жде всего как о живом документе, ко-
торый имеет определенные значения
и для современной практики местного
самоуправления.
Конечно, многие его нормы поте-
ряли практическое значение. Но его
основные идеи остались актуальными
и не могли устареть, поскольку в них
заложены базовые основы организа-
ции местной власти, характерной для
любого современного демократичес-
кого децентрализованного государс-
тва.
Немного истории. Закон 1990 года
готовился на широкой коллегиальной
основе. Он обсуждался в местных
советах, в союзных и республиканс-
ких органах государственной власти,
на различных семинарах, собраниях,
«круглых столах». Создавались посто-
янные и временные рабочие группы,
на окончательном этапе общую ра-
бочую возглавил член Политбюро ЦК
КПСС. Закон был внесен в Верховный
совет СССР от имени Совета минист-
ров СССР.
Во всей этой работе определен-
ную роль сыграла группа научных кон-
сультантов – подразделение аппарата
Президиума Верховного совета СССР,
руководил которой ваш покорный слу-
га. Группе было поручено разработать
концепцию Закона. Для решения этой
задачи были привлечены ученые-пра-
воведы. Творческое ядро коллектива
составили Георгий Васильевич Бара-
башев, Константин Филиппович Ше-
ремет, Вадим Аркадьевич Пертцик. В
процессе к ним присоединились Ми-
хаил Иванович Пискотин, Иван Аки-
мович Азовкин, Левон Арменакович
Григорян, Игорь Павлович Ильинский
их нет уже среди нас. Сегодня мы
должны сказать доброе памятное сло-
во о них, мы должны помнить, как мно-
го они сделали, причем совершенно
бескорыстно для общего, нужного для
всех нас дела.
Главной целью и главной задачей
Закона было поставить в центр мест-
ного самоуправления местные сооб-
щества, население, жителей городов
и сел. Причем это не была банальная
задача участия трудящихся в работе
местных органов власти, они долж-
ны были решать важнейшие вопросы
местной жизни.
Эта идея потом была воспринята
законодательством Российской Фе-
дерации, вошла в Конституцию Рос-
сийской Федерации, но я бы не ре-
шился говорить о том, что за четверть
века она реализована. Не буду гово-
рить о причинах этого, но, памятуя по-
вестку парламентских слушаний, я хо-
тел бы подчеркнуть, что в ее решении
немалое значение имеют правовые
средства. Надо не сужать, а расши-
рять перечень вопросов, решение ко-
торых возможно только с применени-
ем прямой демократии. Я имею в виду
и выборы, и местные референдумы, и
публичные слушания, и опросы, и тер-
риториальное общественное самоуп-
равление и так далее.
Концептуальной особенностью,
концептуальным положением Закона
было определение самостоятельнос-
ти органов местного самоуправления,
прежде всего экономической само-
стоятельности. Было много споров по
поводу того, как обеспечить баланс
между тем и другим. В конце концов,
Закон сам решил эту проблему: имен-
но в самом документе был определен
целый реестр доходных источников
местных советов. Здесь и местные на-
логи, и доходы, здесь и отчисления от
государственных налогов, отчисления
от налогов, от прибыли предприятий и
организаций и так далее.
Причем я должен сказать, что важ-
ным было определение и других па-
раметров экономической самостоя-
тельности. Я не могу сказать, что эта
задача решена, потому что подход Фе-
дерального закона 131-ФЗ к этой
проблеме был кардинально другим,
чем Закона 1990 года. Федеральный
закон № 131-ФЗ, как вы знаете, очень
широко определил вопросы местного
значения, а финансовое обеспечение
осталось «на потом». И это «на потом»
мы, в сущности, до сих пор испытыва-
ем на себе. Все мы знаем, как много
сделал для решения этой проблемы
профильный Комитет Госдумы России
в последние годы, но, судя по всему,
предстоит решить еще больше.
Очень большое значение Закон
придавал и придал организационной
самостоятельности органов местно-
го самоуправления. Он ликвидировал
двойное подчинение исполнительно-
распорядительных органов местно-
го самоуправления. В статье 5 было
прямо записано: исполнительно-рас-
порядительные органы местного са-
моуправления подчиняются только
советам их создавшим, Конституции
и Закону.
Причем надо вспомнить, в какое
время принимался этот Закон. Это
был период парада суверенитета со-
юзных республик, когда быстро раз-
вивались центробежные устремле-
ния республиканских элит. И когда
принимался Закон, союзный Центр
рассчитывал на то, что Законом бу-
дет создан какой-то противовес этим
устремлениям. Самым, пожалуй, про-
зорливым в этой ситуации оказался
Борис Ельцин. Буквально через очень
небольшой период он внес в Верхов-
ный Совет СССР предложение о том,
чтобы исключить из Закона эту статью
5 и ее нормы. И это было сделано. Тем
самым содержание Закона было раз-
вернуто на 180 градусов.
Потом, конечно, принцип органи-
зационной самостоятельности был
восстановлен в республиканском
законодательстве, в законодатель-
стве Российской Федерации. Он до-
вольно жестко определен в Конститу-
ции Российской Федерации. Но я бы
не брал на себя смелость сказать, что
этот принцип сейчас полностью воп-
лощен на практике, особенно в свете
последних законов, которые приняты
в связи с реформой местного самоуп-
равления.
Таким образом, заканчивая, я хочу
сделать очевидный вывод о том, что
идейный демократический потенциал
Закона 9 апреля 1990 года не исчер-
пан. И если брать этот Закон в его кон-
цептуальных началах, в его первона-
чальной редакции, то можно сказать,
что он является как бы манифестом
местного самоуправления как для
Российской Федерации, так и для не-
которых государств, которые созданы
на территории бывшего Советского
Союза».
Минюст России: мониторинг
региональных законов
Дмитрий Аристов, заместитель
министра юстиции Российской Феде-
рации
«В конце прошлого года Указом
Президента Российской Федерации,
полномочия Минрегиона России по
выработке государственной политики
в сфере территориального устройства
ПРЯМАЯ РЕЧЬ
10
№ 3|2015
Российской Федерации, разграниче-
ния полномочий между уровнями пуб-
личной власти, организации местного
самоуправления были возложены на
Министерство юстиции Российской
Федерации. Дело для нас, конечно,
относительно новое, поэтому для
должностных лиц министерства очень
важна обратная связь с регионами,
местной властью, экспертным сооб-
ществом, общественными организа-
циями, которые работают в данной
сфере.
Поводом для нашей сегодняшней
встречи стали первые итоги действия
принятого в прошлом году Федераль-
ного закона 136-ФЗ. Закон принят
по результатам конструктивной сов-
местной работы федеральных зако-
нодателей, регионального и местного
сообщества. Этим актом юридичес-
ки оформлен новый этап развития
местного самоуправления. Вместе
с тем хотел бы отметить, что законо-
дательство о местном самоуправле-
нии и соответствующая отрасль права
очень динамично развиваются. Так,
только за прошлый год в этой сфере
принято четырнадцать федеральных
законов, а в этом году уже два.
В Минюсте России налажена сис-
тема мониторинга правоприменения
по полномочиям, которые мы осу-
ществляем. В отличие от упразднен-
ного Минрегиона России, эта система
опирается на сеть наших территори-
альных органов, перед которыми пос-
тавлена задача в том числе монито-
рить вопросы развития федеративных
отношений и организации местного
самоуправления. Это позволяет полу-
чить объективную информацию прак-
тически в режиме реального времени.
Также мы готовы оказывать не-
обходимую методическую помощь ор-
ганам государственной власти субъ-
ектов Федерации и органам местного
самоуправления. Кроме того, мы офи-
циально уведомили все субъекты Рос-
сийской Федерации о должностных
лицах, которые отвечают за эту рабо-
ту в нашем министерстве, поэтому мы
готовы к конструктивному сотрудни-
честву и ждем вашей реакции в ответ
на наше желание что-то сделать луч-
ше в данной области.
Приведу некоторые данные, полу-
ченные в ходе подготовки к сегодняш-
ним парламентским слушаниям. По
состоянию на 1 марта текущего года
законы, необходимые для реализа-
ции Федерального закона 136-ФЗ,
приняты во всех субъектах Российс-
кой Федерации. Завершается работа
по приведению в соответствии с этим
Законом уставов муниципальных об-
разований. С 1 июля 2014 года по 1
марта 2015 года в территориальные
органы Минюста России поступи-
ло на государственную регистрацию
более 22 тысяч новых уставов, муни-
ципальных актов о внесении в них из-
менений. Более 18 тысяч из них уже
зарегистрированы.
Правовые новеллы законо-
дательства о местном самоуправле-
нии можно достаточно условно раз-
делить на три основных направления.
Первое направление вопросы тер-
риториальной организации местного
самоуправления. Как известно, Фе-
деральным законом № 136-ФЗ пре-
дусмотрена возможность создания
законами субъектов Российской Фе-
дерации двух новых видов муници-
пальных образований городских ок-
ругов с внутригородским делением и
внутригородских районов. В 2014 году
на новую модель местного самоуправ-
ления перешел Челябинск, где со-
зданы семь внутригородских районов
и проведены муниципальные выборы.
На стадии экспертизы в региональном
управлении Минюста России находит-
ся законопроект о статусе городского
округа с внутригородским делением
Махачкалы. Еще в нескольких реги-
онах вопрос образования городских
округов с внутригородским делением
находится в стадии обсуждения про-
работки необходимой правовой базы.
Вместе с тем следует отметить, что
в нашей стране сохраняется тенден-
ция укрупнения муниципалитетов, а
формальное увеличение численности
муниципальных образований в 2014
году достигнуто за счет включения в
состав Российской Федерации Рес-
публики Крым и города федерально-
го значения Севастополя. В составе
Республики Крым были созданы 279
новых муниципальных образований,
десять в составе Севастополя. 118
из 156 случаев преобразования му-
ниципальных образований в прошлом
году были связаны с объединением.
В отдельных субъектах Федерации
(Калининградская, Магаданская,
Оренбургская области) были обра-
зованы новые городские округа путем
объединения поселений, входивших
в состав ранее существовавших му-
ниципальных районов, в одно город-
ское поселение с присвоением ста-
туса городского округа. При этом, как
отмечал Виктор Борисович Кидяев,
надо быть очень аккуратным, чтобы
не нарушить доступность населения к
местному самоуправлению исходя из
территорий и иных факторов.
Второе направление связано с
вопросами организации системы
местного самоуправления. Концепту-
альной основой Федерального закона
136-ФЗ стало существенное по-
вышение роли субъектов Федерации
в этом вопросе. Это в полной мере
соответствует принципам федера-
тивного государства. Данный Закон
предоставил субъектам Федерации
возможность определять одну или
несколько из предусмотренных им
моделей организации местного само-
управления с учетом региональной и
местной специфики. Кроме того, как
уже говорилось, Федеральным зако-
ном 8-ФЗ также предусмотрены и
новые способы.
Не буду повторяться, расскажу
лишь некоторую статистическую ин-
формацию, которую мы получили.
Итак, по данным мониторинга реали-
зации Федерального закона 136-
ФЗ, предусмотрены следующие спо-
собы избрания глав муниципальных
образований. Представительным ор-
ганом из своего состава в 29 субъ-
ектах Федерации, на муниципальных
выборах в четырех регионах, по ре-
зультатам конкурса – в пяти субъектах
Федерации. Устанавливается уставом
муниципального образования – в двух
регионах. Устанавливается диффе-
ренцированно по конкретным муни-
ципальным образованиям или по их
видам в 45 субъектах Российской
Федерации. При этом назначение
глав муниципальных образований по
итогам конкурса – новация федераль-
ного законодательства, нуждающаяся
в дополнении, развитии на региональ-
ном и муниципальном уровне в соот-
ветствующих нормативно-правовых
актах.
Значительное распространение в
ходе реализации Федерального зако-
на 136-ФЗ получила так называе-
мая система делегирования при фор-
мировании представительного органа
муниципального района. Такая систе-
ма действует к настоящему моменту
примерно в 30 процентах от общего
числа муниципальных районов Рос-
сийской Федерации. Анализ законов
субъектов Федерации показывает, что
36 из них предусматривает прямые
выборы депутатов представительных
органов муниципальных районов, 27
систему делегирования, 13 – приме-
нение разных систем по отношению
к конкретным муниципальным райо-
нам. Еще в шести субъектах Федера-
ции конкретная модель должна уста-
навливаться уставами муниципальных
образований.
Третье направление реализации
Федерального закона 136-ФЗ
касается вопросов разграничения
и перераспределения полномочий
между уровнями публичной власти.
Одним из самых обсуждаемых воп-
росов в развитии системы местного
ПРЯМАЯ РЕЧЬ
11
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
самоуправления последних лет было
несоответствие между полномочия-
ми органов местного самоуправления
и имеющимися в их распоряжении
организационными, финансовыми,
кадровыми ресурсами. Федеральный
закон 136-ФЗ сократил перечень
вопросов местного значения в три
раза – с 39 до 13 вопросов и пе-
редал наиболее ресурсоемкие пол-
номочия муниципальным районам.
Однако у субъектов Российской Фе-
дерации осталась возможность рас-
ширять перечень вопросов местного
значения.
По состоянию на начало текуще-
го года такие расширенные перечни
вопросов местного значения сельских
поселений действуют в 59 субъектах
Федерации. Однако объем дополни-
тельно закрепляемых за сельскими
поселениями вопросов местного зна-
чения отличается в зависимости от
региона: от трех до 26 вопросов мес-
тного значения. В среднем за сель-
скими поселениями закрепляется по
12-15 дополнительных вопросов мес-
тного значения. К числу наиболее час-
то закрепляемых относится создание
условий для массового отдыха жите-
лей, а также организация ритуальных
услуг и содержание мест захороне-
ния, закрепляемых за сельскими по-
селениями – более чем в 20 субъектах
Федерации.
Отдельно следует отметить вве-
дение в законодательство о местном
самоуправлении такого института, как
перераспределение полномочий. При
правильном применении этот инсти-
тут может стать инструментом опти-
мизации разграничения полномочий
между органами публичной власти с
учетом региональной и местной спе-
цифики. С начала марта текущего года
данной возможностью уже восполь-
зовались 29 субъектов Федерации.
Перераспределение значительного
массива более чем из десяти полно-
мочий произведено в пяти регионах:
в Приморском крае, Московской,
Орловской, Ульяновской областях
и Ненецком автономном округе.
Наиболее часто в числе перерасп-
ределяемых полномочий указывалось
право распоряжения земельными
участками, государственная собствен-
ность на которые не разграничена.
Только за прошлый год такие решения
были приняты в 16 субъектах Россий-
ской Федерации. Причем более чем в
половине случаев они касались исклю-
чительно земель административных
центров субъектов Федерации: это
Барнаул, Великий Новгород, Ека-
теринбург, Курск, Липецк, Сама-
ра, Тула, Тюмень, Чита. Несколько
реже перераспределялись полномо-
чия в сфере территориального пла-
нирования, архитектуры, градострои-
тельства и коммунального хозяйства.
Например, в Псковской области
перераспределение полномочий в
сфере территориального планирова-
ния затронуло девять приграничных
районов, а в Приморском крае ме-
ханизм перераспределения полномо-
чий был использован как инструмент
объединения инфраструктуры города
Владивостока и ряда прилегающих к
нему муниципальных образований.
Должен отметить, что принятием
Федерального закона № 136-ФЗ ра-
бота по совершенствованию феде-
рального законодательства о местном
самоуправлении далеко не исчер-
пана. Проводя мониторинг развития
системы местного самоуправления,
мы попытались собрать предложения
органов исполнительной и законода-
тельной власти субъектов Федерации
по совершенствованию основопо-
лагающего Федерального закона
131-ФЗ и отраслевых законодатель-
ных актов.
Многие предложения показа-
лись нам заслуживающими изучения
и обсуждения. Так, Волгоградская
и Рязанская области предлагают
уточнить содержание используемых в
законе понятий: «создание условий»,
«обеспечение участия», «содействие
развитию», характеризуя их как раз-
мытые и не конкретные. Псковская об-
ласть предлагает определить порядок
присвоения наименований муници-
пальным образованиям. Алтайский
и Забайкальский края предлагают
упросить процедуру преобразования
поселений и городских округов и пре-
дусмотреть синхронизацию во време-
ни процедур создания объединенной
администрации, одновременно осу-
ществляющей полномочия по реше-
нию вопросов местного значения в
муниципальном районе и его адми-
нистративном центре.
У ряда субъектов Федерации воз-
никают серьезные сомнения в соот-
ветствии правовой природе местно-
го самоуправления таких вопросов,
как защита населения и территорий
от чрезвычайных ситуаций, создание
и содержание аварийно-спасатель-
ных служб и формирование вопросов
гражданской территориальной обо-
роны. Много предложений касаются
повышения доходной базы, но я ду-
маю, что коллега из Минфина России
остановится на этом вопросе более
подробно.
Отдельно хочу проинформировать
о некоторых законодательных ини-
циативах Правительства Российской
Федерации, которые реализуются в
настоящее время. В частности, в ян-
варе текущего года в Госдуму России
был внесен законопроект, направлен-
ный на приведение отраслевых феде-
ральных законодательных актов в со-
ответствии с Федеральным законом
131-ФЗ. Такая работа уже велась
в декабре 2014 года. Но во время до-
полнительного изучения реализации
новых полномочий мы выявили еще 18
таких актов, которые нужно привести в
соответствие. Как уже отмечалось, до
сих пор не внесены необходимые из-
менения в Градостроительный кодекс
относительно полномочий органов
местного самоуправления в области
территориального планирования. В
этой части мы рассчитываем на со-
действие коллег из Минэкономразви-
тия России.
Правительством России букваль-
но недавно в Госдуму России внесен
законопроект, совершенствующий
порядок привлечения к администра-
тивной ответственности должностных
лиц местного самоуправления при
отсутствии у них возможности дейс-
твовать надлежащим образом. Мы
все понимаем, что иногда вопросы
местного значения не могут быть реа-
лизованы по объективным причинам
в связи с отсутствием у должностных
лиц местного самоуправления соот-
ветствующих финансовых возмож-
ностей. Предлагается при установле-
нии такого факта, его доказанности,
обращении за соответствующими
финансовыми ресурсами в установ-
ленном порядке прекращать дела об
административных правонарушениях
без каких-либо последствий. Кро-
ме того, контролирующим и надзор-
ным органам законодательно будет
вменена обязанность устанавливать
сроки устранения выявленных недо-
статков, в первую очередь с учетом
законодательства о закупках в сфере
государственных и муниципальных
нужд.
Другой большой блок работ, в ко-
тором Минюст России принимает
активное участие, связан с система-
тизацией государственных информа-
ционный ресурсов. В ходе этой работы
подготовлена новая редакция Правил
ведения государственного реестра
муниципальных образований, соглас-
но которой будет поддерживаться в
актуальном состоянии информация
не только о 22 тысячах муниципаль-
ных образований, но о каждом насе-
ленном пункте страны. Максимально
допустимый срок актуализации этой
информации составит 14 дней со дня
вступления в силу соответствующего
закона субъекта Российской Федера-
ции».
ПРЯМАЯ РЕЧЬ
12
№ 3|2015
Одна из проблем – низкая
вовлеченность жителей
 , председатель
Всероссийского совета местного
самоуправления, председатель Ко-
митета Совета Федерации по феде-
ративному устройству, региональной
политике, местному самоуправлению
и делам Севера
«2014 год и начало 2015 года были
очень результативны с точки зрения
подготовки законопроектов, созда-
ющих совершенно новые аспекты
развития местного самоуправления в
нашей стране. Этот раздел, о котором
сегодня уже говорили, в том числе
предоставляющий дополнительные
правовые возможности регионам ус-
танавливать организационную струк-
туру органов местного самоуправле-
ния, учитывая местные особенности
и специфику на основе вариативности
и многообразия форм, очень важен
для нашей огромной страны с разны-
ми климатическими, историческими
условиями, с разными традициями. Я
уверен, что это решение было очень
взвешенным и правильным.
В подготовленном мною к парла-
ментским слушаниям докладе также
содержалась информация о монито-
ринге правоприменительной практики
по Федеральному закону 136-ФЗ.
Но она уже была освещена достаточ-
но подробно. Не вижу смысла повто-
ряться. Хочу обратить ваше внимание
на несколько важных вопросов.
По результатам мониторинга
нашего Комитета, сегодня в пяти
субъектах Российской Федерации
подготовлена правовая база для реа-
лизации права на изменение статуса
городского округа в связи с наделе-
нием его статусом городского округа
с внутригородским делением. Я хо-
тел бы отдельно поблагодарить гла-
ву города Челябинска за то, что он
стал здесь настоящим «пионером».
Сегодня на вашем примере учат-
ся люди. Могу сказать совершенно
точно, что ваш опыт востребован в
стране. Мы это видим по тем изме-
нениям, которые вносятся сегодня
в региональные законы и уставы го-
родских округов.
Федеральный закон позволил
субъектам Федерации принять реше-
ние о перераспределении полномо-
чий, о чем также было сказано очень
подробно. На наш взгляд, особенно
важно, что субъекты Федерации вос-
пользовались этим правом и в целом
ряде регионов забрали на государс-
твенный уровень сложнейшие воп-
росы в сфере организации электро-,
тепло-, газоснабжения и водоотведе-
ния, снабжения населения топливом.
На наш взгляд, эти решения состоя-
лись. Муниципалитетам действитель-
но зачастую эти полномочия просто
не по силам.
Уже было сказано о наделении
правом закрепить за конкретным
сельским поселением более широ-
кий перечень полномочий. Не буду
повторяться. Хочу сказать, что ана-
лиз полученных из регионов сведе-
ний свидетельствует о применении
всего спектра возможностей, предус-
мотренных базовым Федеральным
законом 131-ФЗ. Это позволяет
сделать вывод о том, что внесенные
изменения дают территориям реаль-
ные возможности самостоятельно
определять организацию местного
самоуправления в зависимости от
особенностей региона.
3 февраля 2015 года принят Фе-
деральный закон 8-ФЗ, который
ввел ограничения на повторное из-
брание депутатами лиц, фактически
сорвавших работу представительных
органов местного самоуправления,
спекулировавших статусом депутата.
Дополнительно внесена поправка,
решающая давнюю проблему, каса-
ющуюся статуса главы муниципаль-
ного образования как единственного
должностного лица, несущего пер-
сональную ответственность перед
населением и государством за жиз-
необеспечение в муниципалитете.
Этой нормой уже воспользовались
многие субъекты Федерации, что го-
ворит о том, что ее давно ждали. Из-
вестно, что большинство представи-
телей муниципального сообщества и
общественность также с одобрением
встретили этот федеральный закон,
который позволит усилить муници-
пальную власть, а в некоторых го-
родах сделать ее более понятной.
Вопросы от населения звучали доста-
точно часто, каждый из присутствую-
щих с ними сталкивался и объяснял,
в чем отличие главы муниципального
образования, председателя думы,
главы администрации... Появились
нормы, позволяющие раз и навсегда
решить и сделать в том числе власть
более понятной людям.
Движущая сила местного самоуп-
равления конечно же, люди, местное
сообщество. Председатель Совета
Федерации Валентина Ивановна Мат-
виенко, выступая на международной
научно-практической конференции
«Земские учреждения и местное са-
моуправление: история современнос-
ти» в 2014 году, отметила, что иници-
ативные люди, активно отстаивающие
свои интересы – это капитал, который
невозможно переоценить. С этим не-
льзя не согласиться. На мой взгляд,
одной из главных проблем сегод-
няшнего состояния местного само-
управления является низкий уровень
вовлеченности граждан в решение
насущных вопросов местного значе-
ния, неэффективное использование
современных механизмов постоянной
и обратной связи населения и органов
власти на местах, и как следствие –
недоверие к работе местной власти,
инфантильность, безразличное отно-
шение людей к своему городу, посел-
ку, району.
При таком подходе к организации
местного самоуправления теряется,
выхолащивается смысл, который мы
вкладываем в само понятие «мес-
тное самоуправление». По своему
опыту работы и опыту многих кол-
лег могу уверенно сказать, что в
тех случаях, когда органы власти
проявляют искреннюю, деятельную
заинтересованность в повышении
степени участия граждан в решении
вопросов развития муниципальных
образований, в создании комфорт-
ной среды проживания и вовлечении
людей в общественный контроль,
проектирование будущего своего
города или поселка, тогда значи-
тельная часть граждан постепенно
меняет свое отношение к местному
самоуправлению и к органам власти
в целом. От недоверия и негативно-
го отношения к институтам власти
переходит к построению диалога
с местной властью, к выдвижению
полезных и конструктивных иници-
атив, и, что еще важнее, к участию
в реализации задуманного. В таких
случаях идея созидания овладевает
местным сообществом, а позитив-
ПРЯМАЯ РЕЧЬ
13
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
ные преобразования, одобряемые и
поддерживаемые людьми, получают
мощнейший импульс. Я считаю, что
этот опыт, который сегодня уже есть
во многих муниципальных образо-
ваниях, необходимо анализировать
и рекомендовать для реализации во
всех муниципалитетах.
Коротко расскажу о приоритетных
направлениях работы нашего Коми-
тета Совета Федерации по федера-
тивному устройству, региональной
политике, местному самоуправлению
и делам Севера на ближайшую перс-
пективу.
Сегодня уже говорили о проблеме
терминологии. В частности, в статье
17 Федерального закона 131-ФЗ
закреплены полномочия органов мес-
тного самоуправления по решению
вопросов местного значения. В не-
которых случаях это отсылочные нор-
мы, в других подробное изложение
всех тонкостей и нюансов их осущест-
вления. Предлагаю рассмотреть воп-
рос об упорядочении соответствую-
щих норм.
Второе. Учитывая существующую в
ряде регионов тенденцию к объедине-
нию, изменению статуса муниципаль-
ных образований вплоть по упразд-
нения муниципальных районов, есть
необходимость проанализировать
соотношение федерального законо-
дательства с имеющейся практикой
регулирования таких изменений на
региональном уровне. Необходимо
оценить, позволяет ли действующее
федеральное регулирование гаран-
тировать соблюдение интересов всех
заинтересованных лиц в ходе реали-
зации таких потребностей муници-
пальных образований.
Представляется необходимым
закрепление расширенного перечня
форм возможных взаимоотношений
органов местного самоуправления
и органов территориального обще-
ственного самоуправления. Кроме
того, считаю необходимым развитие
правовых механизмов отчетности вы-
борных должностных лиц местного
самоуправления перед гражданами,
а также иных мер по развитию обще-
ственного контроля на муниципаль-
ном уровне.
Безусловно, необходимо продол-
жить проработку предложений по
внесению изменений в бюджетное и
налоговое законодательство Россий-
ской Федерации в целях расширения
собственной доходной базы местных
бюджетов, создания эффективных
стимулов ее развития.
Коллеги, в своем Послании Фе-
деральному Собранию Российской
Федерации 4 декабря 2014 года Пре-
зидент Российской Федерации об-
ратил внимание на необходимость
продолжения реализации мер в сфе-
ре улучшения делового климата, а
также содействия распространению
лучших практик в регионах. Весьма
важным для России на сегодняшний
день является создание условий для
развития конкурентоспособных пред-
приятий, которые в масштабах страны
позволяют решать задачу импортоза-
мещения.
Считаю, что муниципальный уро-
вень должен включиться в эту работу
активнейшим образом, поскольку ус-
пешное решение задачи по созданию
благоприятного инвестиционного
климата зависит от слаженной работы
органов власти всех уровней. В связи с
этим важно выработать эффективные
методы поддержания заинтересован-
ности муниципальной власти в созда-
нии условий для развития бизнеса и
привлечения инвестиций, обеспече-
ния взаимной заинтересованности
всех участников этих процессов.
Коллеги, мы все знаем, что, как
только муниципалитет добивается по-
вышения собственных доходных ис-
точников, он, как правило, получает
снижение уровня поддержки от фе-
дерального и регионального уровней.
Это, конечно же, не создает систем-
ных стимулов для увеличения собс-
твенной доходной базы. Нам нужно
найти решение несмотря на возмож-
ные сложности администрирования
таких решений. В связи с этим важ-
но выработать эффективные методы
поддержки заинтересованности.
Большое значение сегодня имеет
обмен опытом в сфере использования
лучших практик, которые уже заре-
комендовали себя как эффективный
инструмент и в работе с инвесторами
на муниципальном уровне. Такой об-
мен опытом должен помочь органам
местного самоуправления сориен-
тироваться, выбрать наиболее под-
ходящие для их территорий управ-
ленческие решения, сформировать
собственную муниципальную «дорож-
ную карту», которая позволит сделать
город или район экономически ус-
пешным.
Устойчивый запрос региональных
органов власти и органов местного
самоуправления на выявление, сис-
тематизацию и распространение ус-
пешных практик позволяет сделать
вывод о необходимости обсуждения
перспектив развития системы обмена
успешными практиками, улучшения
предпринимательской среды, работы
с инвесторами и привлечения инвес-
тиций в муниципальных образованиях
Российской Федерации».
Точечные изменения
налоговой системы
 , заместитель
министра финансов Российской Фе-
дерации
«К настоящему времени внесены
все необходимые изменения в Бюд-
жетный кодекс Российской Федера-
ции, которые напрямую вытекают из
принятого Федерального закона
136-ФЗ. В частности, в бюджетную
систему в полном объеме и со всем
правовым регулированием включены
бюджеты новых типов муниципаль-
ных образований. Установлены права
субъектов Федерации по определе-
нию их доходных источников. Расши-
рены полномочия по выравниванию
бюджетной обеспеченности муници-
пальных образований, которая теперь
может осуществляться по разным ти-
пам муниципальных образований.
В целом проведено некоторое пе-
рераспределение доходных источни-
ков. Из бюджетов сельских поселений
на районный уровень перераспреде-
лены доходы по налогу на доходы фи-
зических лиц, единому сельхозналогу,
ряд неналоговых доходов, акцизов на
нефтепродукты.
При этом важной новацией являет-
ся то, что субъекту Федерации теперь
предоставлено право изменять соот-
ношение распределения этих дохо-
дов между муниципальным районом
и сельским поселением в тех случаях,
когда происходит дифференциация
или изменение разграничения рас-
ходных полномочий. В целом это со-
ответствует таким базовым принци-
пам устройства бюджетной системы,
при которых мы должны стремиться к
ПРЯМАЯ РЕЧЬ
14
№ 3|2015
тому, чтобы доходные источники со-
ответствовали расходным полномо-
чиям.
Регионам предоставлено также
право пересматривать нормативы
отчислений в местный бюджет. Это
отражает и особенности переходного
периода, и возрастание неопределен-
ности экономического развития в сов-
ременных условиях.
Снижены пороговые значения для
взимания отрицательных трансфер-
тов в бюджет субъекта Российской
Федерации с двукратного до 1,3. Это
тоже, на наш взгляд, будет способс-
твовать расширению полномочий
субъекта Федерации в регулировании
межбюджетных отношений.
Есть еще целый ряд норм, которые
действуют только в 2015 году, то есть
обусловлены особенностями пере-
ходного периода. В частности, мож-
но отметить такие дополнительные
полномочия субъектов Федерации,
как приостановка норм о не снижении
нормативов отчислений в местный
бюджет. Казалось бы, мы все время
боремся за то, чтобы эти нормативы
были стабильными, долгосрочными.
Это совершенно правильная страте-
гическая цель. Но в условиях, когда
еще не до конца сформировалось раз-
деление полномочий между разными
типами муниципальных образований,
выдерживание такого абсолютно жес-
ткого принципа, конечно, не будет
способствовать установлению пра-
вильных доходных источников.
Еще действует такое ограничение,
как не превышение десяти процентов
иных межбюджетных трансфертов в
общем объеме трансфертов. Опять-
таки в условиях переходного перио-
да, когда до конца не определились,
где будут субсидии, дотации разным
видам и типам муниципальных обра-
зований, мы тоже предложили и эта
норма была поддержана, что в 2015
году этот десятипроцентный показа-
тель можно превышать.
Смягчены требования по опреде-
лению уровня дотационности муни-
ципальных образований, превышение
которого приводит к различным огра-
ничениям полномочий органов мес-
тного самоуправления. Теперь дота-
ционность предложено считать без
учета субсидий и субвенций только
по уровню дотаций на выравнивание
бюджетной обеспеченности и заменя-
ющих их дополнительных трансфер-
тов. Мы считаем, что это абсолютно
справедливо. Потому что, когда субъ-
ект Федерации выделяет субсидии и
тем более субвенции местным бюдже-
там на делегированные полномочия,
конечно, нельзя это считать критери-
ем зависимости местных бюджетов
от региональных бюджетов. Такой
уровень общей дотационности скорее
отражает особенности политики субъ-
ектов Федерации в тех случаях, ког-
да он хочет выполнять определенные
полномочия сам, а в других он хочет
предоставлять субсидии на реализа-
цию полномочий органов местного
самоуправления. А вот выравнивание
бюджетной обеспеченности действи-
тельно характеризует степень такой
общей поддержки, общей сбаланси-
рованного местных бюджетов. Мы,
кстати, планируем перейти к точно та-
кой же норме в отношении субъектов
Российской Федерации.
Введен ряд изменений в налоговое
законодательство. В частности, самой
большой новацией, о которой здесь
уже упоминалось, является переход к
взиманию налога на имущество физи-
ческих лиц с кадастровой стоимости
объектов. Это уже дало положитель-
ный эффект в тех регионах и муници-
палитетах, где такая работа началась.
Хотя нужно признать, что впереди
просто огромная работа по учету этих
объектов. Нам предстоит очень серь-
езно разобраться с проблемой как,
собственно, определяется эта кадаст-
ровая стоимость? В некоторых случаях
она может оказываться завышенной,
в других случаях заниженной. Отбор
оценщиков, производящих такие ра-
боты, – это большой пласт проблем, с
которым мы только начинаем сталки-
ваться и начинаем работать.
Есть ряд новаций уже законо-
дательно принятых, но еще не всту-
пивших в действие. В частности, с 1
января 2016 года плата за негативное
воздействие на окружающую среду,
сейчас поступающая в федеральный
бюджет по нормативу 20 процентов,
будет поступать в федеральный бюд-
жет в размере 5 процентов, а вот доля
муниципальных районов и городских
округов в этом нормативе возрастет с
40 до 55 процентов.
Другими словами, в целом проис-
ходят точечные изменения. Нет каких-
то глобальных перераспределений
и глобальной реформы, похожей на
ту, что была проведена в 2004 году
практически одновременно с введе-
нием в действие Федерального зако-
на 131-ФЗ. И поэтому как такового
юридического разрыва между новой
системой местного самоуправления,
вводимой тогда, и новой системой
бюджетного регулирования не было.
Но сейчас такая реформа не готовит-
ся. Мы считаем, что никаких предпо-
сылок для нее нет. Но можно сказать,
что скорректирован подход: если
раньше на федеральном уровне было
значительно больше полномочий по
установлению всех возможных нор-
мативов межбюджетного регулиро-
вания, то теперь, как уже многократно
говорилось, существенно расширены
права субъектов Федерации, в том
числе по определению полномочий
по вопросам местного значения. А
раз так, мы не можем сохранять еди-
нообразие в регулировании доходных
источников.
Действительно, общий вектор ре-
формы в последние годы движется в
том направлении, что мы устанавли-
ваем все больше и больше полномо-
чий субъектов Российской Федерации
по определению доходных источников
местных бюджетов. Ответственность
за сбалансированность местных бюд-
жетов в значительной степени, а сей-
час можно сказать, что в основном,
лежит на органах государственной
власти субъектов Российской Феде-
рации.
Это означает, что и местным, и
региональным органам власти нуж-
но, наконец, перестать, как это было
еще несколько лет назад, обращаться
к федеральному Центру как к некоему
арбитру, который вмешается в их от-
ношения, раз и навсегда все разде-
лит, определит, а им останется только
соблюдать то, что установлено феде-
ральными законами. Мы считаем, что
региональным и местным органам
власти нужно вместе находить сба-
лансированные решения. Ведь при
любом изменении норматива какой-
то бюджет теряет, а какой-то бюджет
получает. Нужно именно на законода-
тельном уровне в субъектах Российс-
кой Федерации решать все эти возни-
кающие проблемы.
Естественно, первый вопрос, кото-
рый здесь появляется: к чему нас ве-
дут все эти происходящие изменения
и вообще каковы тенденции послед-
них лет? Они улучшают финансовое
состояние местного самоуправления
или нет? Думаю, большинство сейчас,
конечно, скажет, – и это общая преоб-
ладающая оценка что денег не хва-
тает и становится все меньше. Полно-
мочий вроде все больше, а денег все
меньше. Но это может сказать о себе
абсолютно любое публично-правовое
образование, особенно в нынешних
условиях возрастания экономичес-
кой неопределенности, рецессии и
даже спада. Только что завершилось
рассмотрение проекта поправок в
федеральный бюджет. Рост дефицита
с 0,3 процента до 3,7 процента ВВП,
использование 3 триллионов средств
Резервного фонда говорят о том, что
федеральный бюджет испытывает
колоссальные, очень серьезные фи-
нансовые трудности. Об этом может
ПРЯМАЯ РЕЧЬ
15
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
сказать, наверное, любой субъект
Российской Федерации и любое му-
ниципальное образование.
Но все-таки нужно попытаться вы-
яснить, опираясь на цифры, насколь-
ко сильны на данный момент разрывы
между расходными полномочиями
местных бюджетов и их финансовым
обеспечением. В целом, конечно, ни
для кого не секрет, что доля местных
бюджетов в доходах и расходах бюд-
жетной системы снижается. С 2014
года в доходах она снизилась на один
процентный пункт, в расходах на
пять процентных пунктов. Это явля-
ется естественным следствием того,
что целый ряд очень ресурсоемких
значительных полномочий перешел
с уровня муниципальных районов на
уровень субъектов Российской Феде-
рации. Но из этих цифр следует и дру-
гой вывод: относительное сокраще-
ние доходов местных бюджетов шло в
пять раз медленнее, чем сокращение
расходов.
Вообще из этой тенденции можно
сделать вывод о том, что средняя сба-
лансированность расходов и доходов
местного самоуправления улучши-
лась (конечно, общая по стране: мы
не можем утверждать, что в каждом
субъекте Федерации, в каждом му-
ниципалитете ситуация стала лучше).
Например, это можно подтвердить
такими цифрами: доля местных бюд-
жетов в доходах консолидированных
бюджетов субъектов Российской Фе-
дерации в 2006 году 39,8 процента,
расходов 41,1. То есть разница как
будто минусовая, общая несбаланси-
рованность минус 1,3 процентных
пункта. В 2014 году ситуация поменя-
лась с точностью до наоборот: доля
местных бюджетов в доходах консо-
лидированных бюджетов субъектов
Федерации 39,4 процента, в расхо-
дах 38,1. То есть разрыв тот же са-
мый 1,3 процентных пункта, но уже
преобладает как доля в доходах.
Конечно, это может говорить о
том, что изменились пропорции рас-
пределения финансовой помощи из
бюджетов субъектов Федерации мес-
тным бюджетам. Это действительно
так. К сожалению, глобальная, сущес-
твенная проблема состоит в том, что
местные бюджеты на 60 процентов
в 2006 году и на 63 процента в 2014
году зависели от разных видов меж-
бюджетных трансфертов. То есть доля
собственных доходов муниципальных
бюджетов, степень их собственной
доходной самостоятельности в Рос-
сийской Федерации по любым крите-
риям и международным стандартам
остается очень низкой. Более того,
всего лишь 3 процентов собственных
доходов в 2006 году формируются
местными налогами, а к 2014 году эта
доля возросла до 5 процентов. Каза-
лось бы, то, что она увеличивается,
неплохо. Но на самом деле 5 процен-
тов в общем объеме доходов это
совершенно недостаточная величина
для сколько-нибудь существенной на-
логовой автономии местного самоуп-
равления.
Можно ли очень существенно из-
менить эти пропорции? Конечно, оп-
ределенные надежды возлагаются на
налог на имущество физических лиц.
Если налог на имущество будет раз-
виваться по кадастровой стоимости
юридических лиц, возникнет очень су-
щественный, пока не решенный воп-
рос: чьим налогом региональным
или местным – он будет? И вообще,
какие нормативы и какие ставки по
нему будут устанавливаться?
На данный момент 70 процентов
налога на доходы физических лиц от-
несены к субъектам Федерации, и вряд
ли эту пропорцию удастся существен-
но поменять. Очевидно, основные,
надежды связаны с малым бизнесом,
с налогами, которые, решениями
субъекта Федерации нужно на посто-
янной основе, не меняя нормативы,
закреплять за местными бюджетами.
И с развитием, получением дополни-
тельных доходов от налогообложения
имущества не мобильного, относи-
тельно равномерного доходного ис-
точника.
Кадастровая стоимость, кстати
говоря, существенно зависит от де-
ятельности местных властей. Каза-
лось бы, такие простые действия, как
развитие инфраструктуры, работа с
экологией улучшает стоимость и учас-
тков, и земель, и домов, тем самым
способствуя росту доходов местных
бюджетов. Так действуют муници-
пальные образования во всех стра-
нах. И конечно, муниципалитеты могут
очень серьезно влиять на бизнес.
Сейчас, как вы знаете, в рамках
антикризисных мер Правительства
России, субъектам Федерации пре-
доставлены существенные полномо-
чия по введению льготных условий
для обложения малого бизнеса. Мы
не навязываем это решение, чтобы не
возникли выпадающие доходы в реги-
ональных и муниципальных бюджетах.
Но если субъект Федерации берется
поддерживать малый бизнес, рас-
считывая на расширение налоговой
базы – например, на сокращение «се-
рого оборота», он может применить
льготные налоговые ставки.
Как вовлечь муниципалитеты в эту
работу? Принято решение не учиты-
вать поступления от малого бизнеса
при выравнивании бюджетной обес-
печенности. Мы будем вносить из-
менения в методики распределения
трансфертов, и в отношении субъек-
тов Федерации не будем этого делать.
Предлагаем региональным властям
поступать точно так же в отношении
местных бюджетов. Иначе действи-
тельно возникает странная ситуация:
муниципалитет работает над раскры-
тием налоговой базы, поддерживает
малый бизнес, создает благоприят-
ные условия, казалось бы, начинает-
ся рост поступлений от этих налого-
вых источников и тут же сокращается
объем дотаций. Зачем же работать
над развитием собственной налого-
вой базы? Поэтому давно закреплен-
ные в Бюджетном кодексы принципы
о стабильности формул выравнива-
ния бюджетной обеспеченности, как
можно более низкой зависимости от
динамики собственных налоговых и
неналоговых доходов, стабильное ее
распределение на два-три года в сло-
жившейся ситуации должны быть под-
креплены и такими мерами.
Да, конечно, при этом возрастут
различия в бюджетной обеспеченнос-
ти между регионами и между разными
муниципалитетами, особенно если
это значимые доходные источники,
но здесь уже приходится находить
баланс. Стимулы для экономическо-
го развития, которые, как справедли-
во сказал Виктор Борисович Кидяев,
должны быть встроены во всю систе-
му межбюджетных отношений, озна-
чают, что те муниципалитеты и регио-
ны, которые развиваются быстрее, не
должны такими же быстрыми темпами
терять объем дотаций из других бюд-
жетов. Это значит, что различия в бюд-
жетной обеспеченности могут даже и
увеличиваться, но в целом совокуп-
ность доходов субъектов Федерации,
муниципальных бюджетов в этом слу-
чае, будет возрастать. Именно в вы-
страивании такого рода стимулов и
состоит главная задача продолжения
реформы межбюджетных отношений
на муниципальном уровне.
Обращу ваше внимание еще на це-
лый ряд новаций, которые либо уже
приняты, либо разрабатываются. С
этого года муниципальные образо-
вания имеют право разрабатывать и
утверждать долгосрочные бюджетные
прогнозы на срок до шести лет. Мы
считаем, что нужно обязательно как
можно в большей степени воспользо-
ваться этой возможностью. Субъекты
Федерации обязаны такие прогнозы
в этом году принять на срок не менее
12 лет. Пожалуйста, договоритесь с
субъектами Федерации, разработай-
те единые подходы и сделайте такие
прогнозы – это сразу создаст в том
ПРЯМАЯ РЕЧЬ
16
№ 3|2015
числе предсказуемые межбюджетные
отношения.
Нужно продолжать внедрение (во
многих регионах оно уже идет) го-
сударственных программ субъектов
Федерации и муниципальных про-
грамм, выстраивать межбюджетные
отношения, субсидии на поддержку
аналогичных программ из бюджетов
субъектов Федерации и местных бюд-
жетов. Так мы будем действовать и на
федеральном уровне поддерживать
госпрограммы субъектов Российской
Федерации с конкретными целями и
индикаторами.
С 2016 года начинается внедрение
нормативов финансового обеспече-
ния муниципальных заданий. Сейчас
сделаны 29 базовых перечней абсо-
лютно всех государственных и му-
ниципальных услуг. Обратите на них
внимание, они вошли во все необхо-
димые методические материалы.
С 2016 года необходимо создавать
правовую базу для того, чтобы суб-
сидии муниципальным, бюджетным и
автономным учреждениям распреде-
лялись по более объективной и про-
зрачной методике и тем самым со-
здавали возможности для внедрения
конкурентных принципов в оказание
государственных и муниципальных
услуг.
Наверное, нужно подумать о вве-
дении местных сборов. Раньше у нас
была такая позиция: не стоит расши-
рять количество местных сборов, по-
тому что мы имели негативный опыт.
Возможно, ситуация поменялась, и
стоит, по крайней мере, рассмотреть
вопрос о введении дополнительных
местных сборов. Хотя, конечно, здесь
предстоит находить баланс интересов,
потому что бизнес будет категоричес-
ки против дополнительной нагрузки,
усложнится администрирования и так
далее. Но никуда не денешься, доход-
ные источники местных бюджетов,
которые зависят от их деятельности,
нужно продолжать расширять.
И здесь просьба такая: обратите
внимание на крайне слабо развитый
в Российской Федерации институт
самообложения. На самом деле мес-
тные органы власти имеют огромную
привилегию по сравнению со всеми
другими публично-правовыми обра-
зованиями. Они могут ввести любой
сбор разового характера в любой мо-
мент, правда, по довольно сложной
процедуре.
Есть ли такая практика? Есть. В
2012 году 80 миллионов рублей было
собрано благодаря системе самооб-
ложения, в 2014 году 122 миллиона
рублей. То есть тенденция в целом по-
ложительная, хотя масштаб микроско-
пический. Мешает законодательство:
должен быть проведен референдум
на территории всего муниципального
образования. А если часть муниципа-
литета хочет у себя что-то сделать, по-
чему нельзя организовать так, чтобы
самообложение было введено в рам-
ках отдельных населенных пунктов?
Здесь есть, о чем подумать. Это доб-
ровольный источник, это не дополни-
тельный налог, не налоговой сбор, а
сбор на конкретные цели с очень про-
зрачным использованием. Здесь есть
возможности.
Уже в семи субъектах Федерации
в пилотном режиме реализуются про-
екты так называемого партисипатив-
ного, или инициативного, бюджетиро-
вания. Когда прежде всего на местном
уровне бюджетные решения отдаются
на обсуждение и на окончательное ре-
шение «бюджетным коллегиям» или
бюджетным представителям населе-
ния при представительных органах.
Это также позитивная практика, по на-
шему мнению.
Всеми этими новыми инструмен-
тами нужно пользоваться, тем более
что сейчас большинство полномочий
и очень многие полномочия по регу-
лированию финансовых вопросов на-
ходятся на региональном уровне. По-
этому это действительно более гибкая
система, более адаптивная к особен-
ностям регионов и муниципалитетов.
Пройдя примерно десятилетний пе-
риод единообразного регулирования,
мы считаем, что он был абсолютно по-
лезен, потому что все научились поль-
зоваться существующими инструмен-
тами. Сейчас мы находимся в начале
нового этапа регулирования межбюд-
жетных отношений в субъектах Феде-
рации и готовы продолжать работать в
этом направлении.
Минфин России продолжит мони-
торинг исполнения местных бюдже-
тов. Хотя в 2014 году дефициты воз-
росли по сравнению с 2006 годом, они
остаются на контролируемом уровне.
Хотя проблема и обостряется, но об-
щий объем муниципального долга со-
ставляет 25 процентов собственных
доходов муниципальных образова-
ний. Это лучше, чем аналогичный по-
казатель по региональным бюджетам,
а тем более в отношении Российской
Федерации, где долг выше 15 про-
центов ВВП – и почти равен объему
доходов федерального бюджета.
В общем, такая статистика у нас
имеется, теперь главное научиться
получать из нее информацию о конк-
ретных и даже еще не возникших, но
уже наметившихся проблемах. Одна
из таких проблем – усиление дефи-
цитности местных бюджетов, нара-
щивание, увеличение муниципально-
го долга. Но все-таки Федерация не
отказывается от своей доли ответс-
твенности за предотвращение таких
ситуаций. Приняты тяжелые решения
на федеральном уровне отказ от
индексации заработных плат, пере-
смотр «дорожных карт», достижение
целевых показателей заработных плат
в бюджетной сфере. В этом направле-
нии нам всем и предстоит двигаться
как оптимизируя расходы, так и нара-
щивая доходы каждого бюджета».
Мониторинг Союза
российских городов
, глава Челя-
бинска, президент Союза российских
городов
«Сегодня не раз говорилось о том,
что с принятием Федерального закона
136-ФЗ начался новый качествен-
ный виток реформы местного само-
управления. Регионы получили право
самостоятельно определять формат
организации местного самоуправле-
ния и перераспределять полномочия
на своей территории.
Союз российских городов ведет
полномасштабный мониторинг регио-
нального законодательства. Создана
рабочая группа, которая организует
системный обмен мнениями о ходе
реформы, выпущена брошюра «Итоги
муниципальной реформы 2014 года».
Некоторые статистические данные
уже были приведены. Я бы хотел ска-
зать о тенденциях, которые нам уда-
лось выявить в ходе этого мониторин-
га.
Первое. Во многих муниципали-
тетах изменился функционал и поря-
ПРЯМАЯ РЕЧЬ
17
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
док избрания главы муниципально-
го образования. Если раньше самой
распространенной была модель, при
которой глава избирался населением
напрямую и возглавлял местную ад-
министрацию, то теперь от такой сис-
темы управления стали отказываться.
Прямые выборы главы закреплены в
качестве обязательного права только
в пяти субъектах Федерации, еще в
шести регионах этот способ выборов
утвержден для муниципальных обра-
зований за некоторыми исключения-
ми.
В то же время обязательность из-
брания главы из состава депутатов
закреплена в 28 регионах, еще в семи
это правило распространяется только
на часть муниципальных образований.
Наиболее многочисленная группа
субъектов Федерации 32 региона,
в которых для разных типов муници-
пальных образований установлены
различные модели. Вполне вероятно,
что с принятием в начале 2015 года
Федерального закона 8-ФЗ по-
лучит распространение модель, по
которой глава муниципального обра-
зования будет непосредственно ру-
ководить местной администрацией, а
избираться из состава депутатов либо
по конкурсу. Соответствующие зако-
ны приняты уже в Челябинской и Ир-
кутской областях.
Интересно, что в пяти субъектах
Федерации пошли по пути делеги-
рования муниципалитетам права са-
мостоятельно устанавливать модель
управления. Это Бурятия, Северная
Осетия, Ханты-Мансийский авто-
номный округ, Амурская и Воро-
нежская области. Отмечу, что в при-
нятых региональных законах пока не
прослеживается какой-либо общей
логики в выборе модели управления.
Второе. Для муниципальных райо-
нов ведущей тенденцией является
переход к новой модели организации.
В 26 регионах обязательной стано-
вится схема формирования пред-
ставительных органов районов на
основе делегирования от поселений.
Восемь регионов распространили та-
кую модель только на часть муници-
палитетов. В 36 субъектах Федерации
депутаты муниципальных районов из-
бираются на прямых выборах. И толь-
ко 12 субъектов сохранили за района-
ми право самим определять порядок
формирования представительных ор-
ганов. Очевидно, что число районов,
где депутатский корпус формируется
методом делегирования, увеличится
как минимум в два раза. Отмечу, что
в большинстве случаев делегирова-
ние происходит на основе принципов
равного представительства, но где-то
подошли творчески: в Ярославской
и Самарской областях установлен
принцип представительства в зави-
симости от численности населения.
Если говорить об экономических и
социальных привязках, то здесь мы не
видим явной закономерности в выбо-
ре модели управления.
Что касается модели управления в
региональных столицах, то накануне
реформы в 31 региональном центре
глава руководил местной админист-
рацией, а в остальных выполнял функ-
ции председателя представительного
органа. Сегодня модель, в которой
глава руководит местной администра-
цией, сохранилась только в 13 центрах
субъектов Федерации. В 65 столицах
внедрена модель «глава и сити-ме-
неджер». Особое внимание привлека-
ет Челябинск и Иркутск, в которых гла-
ва муниципалитета будет избираться
на основе конкурса и возглавлять
местную администрацию. Примеча-
тельно, что указанные модели имеют
географическую привязку. Глава ре-
гионального центра руководит мест-
ной администрацией преимуществен-
но в Сибири и на Дальнем Востоке – 9
городов из 13. Глава является предсе-
дателем представительного органа,
то есть модель «глава и сити-менед-
жер», – в основном распространена в
Европейской части России.
Считаю нужным сказать несколько
слов о ходе реформы в Челябинске.
Мы стали первым в истории совре-
менной России муниципалитетом с
внутригородским делением. В соста-
ве Челябинского городского округа
появилось семь самостоятельных
муниципальных образований райо-
нов. На прямых выборах избрано 170
депутатов районных советов, из ко-
торых 49 вошли в состав городской
думы. Каждый муниципалитет имеет
своего главу, председателя предста-
вительного органа, а также назначен-
ного по конкурсу сити-менеджера, то
есть главу администрации. Законами
Челябинской области отрегулированы
вопросы разграничения полномочий
городского округа и внутригородских
районов. Запущена процедура из-
менения муниципальных уставов для
приведения их в соответствие с реги-
ональным законодательством. В ходе
реализации реформы выявлены про-
блемы, которые необходимо решать
на федеральном уровне.
Что касается перераспределения
полномочий между муниципалитетами
и региональными властями. Эксперты
Союза российских городов проана-
лизировали соответствующие законы
субъектов Российской Федерации, и
здесь следующая картина. Федераль-
ный закон № 136-ФЗ, закрепивший за
сельскими поселениями всего 13 воп-
росов местного значения, существен-
но ограничил сферу их компетенции.
Однако субъекты Российской Феде-
рации вправе вернуть часть утрачен-
ных полномочий и такие случаи уже
есть – таких регионов около 30.
Чаще всего сельским поселениям
возвращают ритуальные услуги, ком-
мунальное обслуживание, массовый
отдых, обеспечение жильем и предо-
твращение чрезвычайных ситуаций.
К сожалению, общая логика передачи
этих полномочий не всегда просмат-
ривается. Так, если говорить о комму-
нальном обслуживании, то обычно пе-
редается далеко не полный комплекс
услуг. Кроме того, мы много лет гово-
рим о том, что чрезвычайные ситуации
и вопросы безопасности должны быть
в ведении исключительно государс-
твенных органов. Не совсем правиль-
но, на наш взгляд, то, что этими воп-
росами занимаются муниципалитеты,
особенно малые города и маленькие
поселения.
Наблюдается и обратная тенден-
ция передачи полномочий по воп-
росам местного значения органами
государственной власти субъекта
Федерации. Подобные законы приня-
ты в 17 регионах. Многие региональ-
ные органы власти приняли к собс-
твенному исполнению полномочия
по следующим вопросам: вопросы
градостроительной деятельности и
землепользования, распоряжение
землями, собственность на которых
не разграничена, коммунальное об-
служивания, благоустройство, вывоз,
утилизацию бытовых и промышлен-
ных отходов. В наибольшей степени
перераспределение полномочий
полностью или частично коснулось
градостроительной деятельности и
землепользования. Важно подчерк-
нуть, что на региональный уровень пе-
редаются вопросы, которые истори-
чески являются ядром муниципальной
компетенции.
Считаю необходимым несколько
слов сказать еще про один важный
аспект, которым активно занимается
Союз российских городов: о расши-
рении возможностей межмуници-
пального сотрудничества в финансо-
во-хозяйственных вопросах, а также
о создании механизмов совместного
развития в формате городских агло-
мераций.
Несмотря на то, что действующее
законодательство пока слабо регули-
рует эти вопросы, фактически город-
ские агломерации уже формируются
и функционируют. Еще в 2013 году
на съезде местного самоуправления
в Суздале Владимир Владимирович
ПРЯМАЯ РЕЧЬ
18
№ 3|2015
Путин подчеркнул важность создания
городских агломераций для обеспе-
чения устойчивого социально-эконо-
мического развития территорий Рос-
сийской Федерации. В июне 2014 года
Минрегионом Российской Федерации
был утвержден список 16 пилотных
проектов по развитию городских агло-
мераций. Сегодня эта тема находится
в ведении Минэконоразвития России.
Союз российских городов разработал
конкретные предложения по коррек-
тировке законодательства в этой час-
ти и готов активно участвовать в про-
цессе практической реализации этого
масштабного проекта».
Роль муниципальных
контрольно-счетных палат
 , аудитор
Счетной палаты Российской Феде-
рации, председатель Союза муници-
пальных контрольно-счетных органов
«На прошедшей недавно расши-
ренной Коллегии Счетной палаты Рос-
сийской Федерации Владимир Вла-
димирович Путин еще раз подчеркнул
важность оказания помощи органам
внешнего муниципального финансо-
вого контроля.
Хочу обратить ваше внимание на
одну важную цифру, о которой се-
годня уже упоминал представитель
Минфина России: муниципальные
контрольно-счетные палаты контро-
лируют более трети консолидирован-
ного бюджета страны. Этим и обус-
ловлена необходимость того, чтобы
вы в своей работе опирались на тех,
кто является вашими самыми верны-
ми, самыми надежными союзниками.
Деятельность муниципальных конт-
рольно-счетных палат направлена на
обеспечение максимально эффек-
тивного использования ресурсов, до-
стижение высокого качества работ и
услуг за счет бюджетных средств, и
в конечном итоге, на улучшение со-
циально-экономической ситуации в
стране.
Как вы знаете, частью 1 статьи
34 Федерального закона 131-ФЗ
контрольно-счетный орган включен в
структуру органов местного самоуп-
равления. В соответствии с Бюджет-
ным кодексом Российской Федерации
осуществление деятельности по вне-
шнему муниципальному финансовому
контролю в сфере бюджетных право-
отношений, полномочия по внешней
проверке годового отчета об испол-
нении местного бюджета возложены
только на контрольно-счетные органы
муниципального образования.
Какие узкие места и болевые точки
мы сегодня видим? Первое, на что хо-
телось бы обратить внимание, – долж-
ностным лицам контрольно-счетных
органов муниципалитетов не предо-
ставлена государственная защита.
Такая возможность декларируется в
Федеральном законе № 6-ФЗ, одна-
ко ни в законе о государственной за-
щите (Федеральный закон 45-ФЗ),
ни в соответствующем Постановле-
нии Правительства России 900
должностные лица муниципальных
контрольно-счетных палат не упоми-
наются. Мы считаем необходимым
восполнить этот пробел.
Второе. Отсутствие должностей
председателя, заместителя пред-
седателя и аудитора контрольно-
счетного органа в перечне муници-
пальных должностей это пробел
Федерального закона 25-ФЗ «О
муниципальной службе в Российской
Федерации». Федеральный закон
6-ФЗ предусматривает возможность
отнесения названных мной должнос-
тей к муниципальным в соответствии
с нормативным правовым актом пред-
ставительного органа.
Сегодня уже говорили о дисба-
лансе между масштабом задач и
финансовыми возможностями му-
ниципалитетов. Счетная палата так-
же неоднократно это подчеркивала:
сегодняшний уровень финансовых
ресурсов, к сожалению, не позволя-
ет муниципальным образованиям в
полном объеме обеспечить решение
возложенных на них задач. Считаю,
что перераспределение полномочий
между уровнями публичной власти
должно осуществляться при условии
полного финансового обеспечения.
Сегодня обычной является ситу-
ация, когда за счет средств местных
бюджетов финансируются расходы,
не предусмотренные Федеральным
законом 131-ФЗ и отнесенные к
полномочиям субъектов Федерации.
До сих пор не урегулирован поря-
док финансового обеспечения рабо-
ты многофункциональных центров
предоставления государственных и
муниципальных услуг. По Федераль-
ному закону № 184-ФЗ организация
деятельности таких центров осущест-
вляется за счет средств субъектов
Федерации, но вопросы текущей де-
ятельности этих учреждений законо-
дательством не урегулированы и
ложатся на плечи учредителя (как пра-
вило, муниципалитета).
Негативно влияет на финансовую
самостоятельность и социально-эко-
номическое развитие муниципалите-
тов несовершенство нормативно-пра-
вовой базы, регулирующей налоговые
поступления в местные бюджеты, но
здесь об этом уже много говорилось.
Надо сказать и о Земельном кодек-
се, который определяет платность
пользования землей, в то время как
Налоговый кодекс устанавливает ис-
числение земельного налога только
на основе правоустанавливающих
документов. Кроме того, неурегули-
рованность на федеральном уровне
вопроса по фактическому использо-
ванию земельного участка без право-
устанавливающих документов и без
надлежащего оформления изменения
вида разрешенного использования
приводит к потерям доходов местных
бюджетов.
В соответствии с бюджетным и на-
логовым законодательством в числе
местных налогов остались только два.
Вместе с тем действующим законо-
дательством не урегулированы отде-
льные вопросы в части обязанности
собственников по установлению пра-
ва на недвижимое имущество, уста-
новлению сроков регистрации собс-
твенности.
На недавнем заседании Прези-
диума Госсовета, посвященном теме
местного самоуправления, Владимир
Владимирович Путин говорил об ук-
реплении финансово-экономической
базы муниципалитетов. Сегодня в
государстве и обществе есть пони-
мание, что без сильных и самостоя-
тельных муниципальных образований
достичь социального благополучия
невозможно.
В заключение хотел бы пореко-
мендовать Минфину России как чело-
век, много лет работающий в органах
публичной власти: если бы сегодня в
структуре министерства было больше
специалистов, которые прошли муни-
ципальный и региональный уровень, я
ПРЯМАЯ РЕЧЬ
19
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
уверен, многих бы напряжений стало
бы меньше».
Акцент на планировании
 , директор де-
партамента Министерства экономи-
ческого развития Российской Феде-
рации
«Хочу рассказать о той работе,
которая планируется Минэконом-
развития России в части совершенс-
твования законодательных полномо-
чий органов государственной власти
и местного самоуправления в сфере
стратегического и территориального
планирования.
На сегодняшний день одна из важ-
ных задач в этой работе связана с
приведением законодательства в со-
ответствие с Федеральным законом
172-ФЗ «О стратегическом плани-
ровании в Российской Федерации».
Закон предусматривает разработку
значительного числа документов раз-
вития и планирования как на уровне
субъектов Федерации, так и муници-
пальных образований.
Принципиально то, что на этапе
рассмотрения законопроекта в Гос-
думе России благодаря усилиям про-
фильного Комитета в документ были
включены предложения по осущест-
влению стратегического планирова-
ния в муниципальных образованиях,
определены полномочия органов
местного самоуправления в части
подготовки документов стратегичес-
кого планирования.
Закон предусматривает подготов-
ку программ развития и стратегий в
муниципальных районах и городских
округах, крупных муниципалитетах.
Очевидно, что наличие стратегии в
сельских поселениях несоразмерно
масштабу решаемых задач.
Важно, однако, что, в отличие от
стратегии субъекта Федерации, под-
готовка стратегии муниципальными
образованиями не является обяза-
тельной: Закон предусматривает воз-
можность работы органа местного
самоуправления по подготовке таких
документов.
Между тем, в Федеральном за-
коне 131-ФЗ отсутствуют нормы,
закрепляющие полномочия в сфере
разработки и реализации документов
стратегического планирования. На
сегодня такая же проблема существу-
ет и на уровне субъектов Российской
Федерации, если говорить о Феде-
ральном законе № 184-ФЗ.
Мы уже приступили к разработке
законопроекта о внесении изменений в
указанные законы в части дополнений
полномочий органов государственной
власти и местного самоуправления по
организации стратегического плани-
рования».
Важно так же отметить, что Зако-
ном к документам стратегического
планирования отнесены сегодня и
документы территориального пла-
нирования, которые входят в группу
вместе с реализующими их государс-
твенными и федеральными целевыми
программами.
Очень важно, что Законом преду-
смотрено формирование целей и за-
дач для этих документов в стратегиях
социально-экономического развития,
таких, как: Стратегия социально-эко-
номического развития Российской
Федерации и Стратегия пространс-
твенного развития Российской Феде-
рации, в составе которой предполага-
ется подготовить разделы по оценке
сложившейся системы расселения в
Российской Федерации и по приори-
тетам размещения производительных
сил в стране. Стратегия пространс-
твенного развития Российской Феде-
рации должна сформировать макро-
регионы, которые следующим этапом
также должны отражать стратегии и
приоритеты развития межрегиональ-
ного сотрудничества. Для выстраи-
вания всей этой системы документов
необходимо внесение поправок в Гра-
достроительный кодекс Российской
Федерации.
Важнейшей задачей законодатель-
ного регулирования является адапта-
ция Федерального закона 136-ФЗ
в части перераспределения полномо-
чий в области территориального пла-
нирования. Федеральный закон пре-
дусматривает возможность передачи
полномочий от органов местного са-
моуправления на уровень субъек-
та Российской Федерации. Как уже
отмечали коллеги, эти полномочия
переданы в 16 субъектах Российской
Федерации, особенно активную пози-
цию занимает Московская и Ленинг-
радская области. Безусловно, в ряде
случаев такое перераспределение
оправдано, в частности, в случае пе-
редачи этих полномочий от сельских
поселений, не имеющих достаточно
квалифицированных специалистов и
финансовых средств.
Справочно хочу отметить, что по-
рядка 3,5 тысячи сельских поселений
на сегодня отказались от подготовки
документов территориального пла-
нирования. Но следует отметить и
возможные негативные последствия
перераспределения полномочий в
области градостроительной деятель-
ности: неопределенность в части
практической реализации органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации в вопросах
местного значения. Эта проблема
обусловлена отсутствием в законо-
дательстве положений, регламен-
тирующих порядок осуществления
органами государственной власти
субъекта Федерации градостроитель-
ных функций в части перераспреде-
ленных полномочий.
Второе вероятность развития ор-
ганизационных проблем в связи с де-
ятельностью органов власти субъекта
Федерации, которые должны значи-
тельно увеличить свой состав. Третье
ограничение степени общественно-
го участия в решении вопросов мес-
тного значения в сфере градострои-
тельной деятельности.
В этой связи Минэкономразвития
России полагает необходимым внести
изменения в Градостроительный ко-
декс Российской Федерации, приве-
дя его в соответствие с Федеральным
законом 136-ФЗ в части регламен-
тирующих особенностей осуществле-
ния органами государственной власти
субъектов Федерации полномочий по
решению вопросов местного значе-
ния, механизма взаимодействия орга-
нов власти и учета мнения населения
в ходе принятия градостроительных
решений.
Я хотела бы поставить еще один
акцент на необходимости развития
городских агломераций. Минэконом-
развития России продолжит эту ра-
боту в части содействия развитию го-
родских агломераций. Подготовлена
«дорожная карта», которая обсужда-
ется уже второй год. С учетом мнений
профессионального сообщества мы
сможем выработать те институцио-
нальные меры, которые снимут ог-
раничения в развитии городских аг-
ломераций, существующие как на
законодательном, так и на организа-
ционном уровне».
ПРЯМАЯ РЕЧЬ
Закон предусматривает подготовку программ развития
и стратегий в муниципальных районах и городских округах.
Эта работа является возможной, но не обязательной
№ 3|2015
26
июня 2015 года в Не-
фтеюганске состоял-
ся цикл мероприятий,
посвященных памяти мэра этого го-
рода Владимира Петухова, убитого
в 1998 году. Митинг, конференция
«Местное самоуправление: служение
и ответственность» и вторая цере-
мония награждения медалью «Долг.
Совесть. Честь» были организованы
Всероссийским советом местного са-
моуправления при поддержке прави-
тельства Ханты-Мансийского авто-
номного округа – Югры (ХМАО).
В митинге и церемонии возложе-
ния венков к памятнику Владимиру
Петухову участвовали Полномочный
представитель Президента Россий-
ской Федерации в Уральском феде-
ральном округе Игорь Холманских,
временно исполняющая обязанности
губернатора Ханты-Мансийского ав-
тономного округа Наталья Комарова,
председатель ВСМС, председатель
Комитета Совета Федерации Дмит-
рий Азаров, председатель Общерос-
сийского конгресса муниципальных
образований, председатель Комите-
та Госдумы России Виктор Кидяев,
главный федеральный инспектор по
ХМАО Дмитрий Кузьменко, депута-
ты Госдумы России, члены Совета Фе-
дерации, представители региональ-
ных отделений ВСМС и руководители
органов местного самоуправления
из 26 субъектов Российской Федера-
ции. Всего на аллее Комсомольской
славы Нефтеюганска, где установлен
памятник, собралось более пятисот
человек.
После митинга и церемонии воз-
ложения цветов к памятнику Владими-
ру Петухову состоялась конференция
«Местное самоуправление: служение
и ответственность». Участники конфе-
ренции приняли за основу резолюцию,
в которой, в частности, предлагается
ежегодно проводить в Нефтеюганске
митинги и конференции всероссийс-
кого масштаба, посвященные памяти
Владимира Петухова и обсуждению
муниципальной миссии. Также на кон-
ференции председатель Всероссий-
ского совета местного самоуправле-
ния Дмитрий Азаров вручил Почетный
знак ВСМС мэру наукограда «Рабочий
поселок Кольцово» Николаю Крас-
никову за активную работу по разви-
тию социально-экономической сферы
муниципального образования.
o o o
Дмитрий Азаров, председатель
ВСМС, председатель Комитета Сове-
та Федерации: «Жизнь и деятельность
Владимира Аркадьевича Петухова на
посту главы города Нефтеюганска
образец и ориентир для всего муни-
ципального сообщества России. Он
стал настоящим символом российс-
ПАМЯТЬ
Символ российского самоуправления
В Нефтеюганске почтили память Владимира Петухова
20
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
кого самоуправления. Сегодня Вла-
димира Аркадьевича знают и чтут во
всех городах и во всех поселениях. В
непростых условиях 1990-х годов, в
самый сложный, критический момент
жизни города, он занял принципиаль-
ную позицию. Он хотел, чтобы люди в
Нефтеюганске были обеспечены всем
необходимым для полноценной жиз-
ни, защищал интересы горожан, был
открыт для них и непреклонен перед
теми, кто нарушал закон, действуя в
ущерб местному сообществу, руко-
водствуясь исключительно жаждой
наживы.
И горожане первыми потребовали
расследования преступления и при-
влечения организаторов к ответствен-
ности, они через годы пронесли вос-
поминания об общественном подвиге
своего мэра. Народное признание и
долгая благодарная память людей,
развитие и процветание города это
и есть наивысшая награда!
Заказчики и исполнители убийства
мэра Нефтеюганска показали свое
презрение к правам человека и своим
обязанностям перед местным сооб-
ществом, перед людьми, грубо и ци-
нично нарушили закон. Организаторы
преступления хотели показать всем,
кто в этом городе хозяин. Они забыли
о том, что единственным источником
власти в Российской Федерации яв-
ляется ее многонациональный народ,
а единственным источником власти в
муниципальном образовании являют-
ся его жители. Священный долг муни-
ципальной власти твердо стоять на
защите интересов жителей от любых
посягательств.
Владимир Петухов принял вызов,
вышел на неравный бой и погиб от рук
наемных убийц. Мы знаем заказчиков,
хотя многие жители Нефтеюганска
считают, что не все фамилии назва-
ны. Прискорбно и то, что не все несут
должное наказание за это кровавое
преступление.
И все же Владимир Аркадьевич
вышел победителем из этой схват-
ки: город растет, город развивается.
Именно в будущее были направле-
ны все его помыслы, вся его работа.
Вся его жизнь. Мы видим, что стро-
ится новое жилье, появились новые
объекты спорта и культуры. Я думаю,
что именно об этом мечтал Владимир
Аркадьевич, когда защищал город. В
счастливых улыбках нового поколения
нефтеюганцев мы видим величие под-
вига Владимира Петухова».
Игорь Холманских, Полномоч-
ный представитель Президента Рос-
сийской Федерации в Уральском фе-
деральном округе: «Жизнь и смерть
Владимира Петухова стала для всех
нас уроком и предупреждением. Сем-
надцать лет назад казалось, что он был
жертвой обычной для лихих 1990-х
бандитской «разборки». Многие так
думают и сегодня. В действительнос-
ти все серьезней и страшнее.
Убийцы Петухова стреляли не
только в него они метили в Россию.
Это стало особенно ясно в наши дни.
Сейчас заказчики его убийства имеют
наглость требовать от страны какой-
то компенсации в западных судах.
Им мало награбленных денег, мало
крови и преступлений. Они еще хотят
подорвать экономику России, отомс-
тить ее руководству и народу. А наши
западные партнеры покровительству-
ют грабителям и убийцам под видом
правосудия. Только все это напрас-
но. Они не смогли запугать одного
мужественного человека, тем более
им не сломать и не запугать Россию.
Свободу и достоинство наша страна
не на что не променяет, а имя и под-
виг Владимира Петухова всегда будут
нам напоминать, что мы на правиль-
ном пути».
Временно исполняющая обязан-
ности губернатора Ханты-Мансийско-
го автономного округа Югры Ната-
лья Комарова
«Владимир Петухов принял реше-
ние: он объединил людей, он не дал
Нефтеюганску стать вахтовым го-
родом и обесправить жителей этого
города. Такой подход нашел отклик
у земляков. Пример тому – этот па-
мятник, построенный на народные
пожертвования, и те ростки, которые
мы сегодня наблюдаем в отношении к
жизни 130 тысяч горожан.
Таких людей немало. Именно
благодаря им крепнет Россия, Югра
освобождается от вахтовых истоков,
рождаются новые жемчужины в Не-
фтеюганске.
Владимир Петухов погиб за две
недели до Дня России. Наш Прези-
дент Владимир Путин, поздравляя со-
отечественников с этим праздником,
сказал о том, что если мы беремся за
дело все вместе, тогда мы обязатель-
но справимся. У нас есть общее дело,
оно заключается в служении людям
для того, чтобы развивались, процве-
тали наши города и поселки, чтобы
был достаток и счастье в каждой се-
мье, у каждого человека. Мы вместе
справимся с этой миссией».
ПАМЯТЬ
21
У
чреждена Общероссийской
общественной организа-
цией «Всероссийский со-
вет местного самоуправления» в
2013 году.
Это награда общественного
признания. Она посвящена памя-
ти всенародно избранного в 1996
году мэра Нефтеюганска, погиб-
шего в 1998 году от рук наемных
убийц. Владимир Аркадьевич Пе-
тухов дал всему муниципальному
сообществу России образец без-
заветного и честного служения.
Принципиальная и твердая позиция мэра Нефтеюганска,
основанная на понимании долга и следовании велениям
совести, должна стать образцом муниципального служе-
ния людям и должного поведения для каждого представи-
теля муниципального сообщества.
Медалью «Долг. Совесть. Честь» награждаются главы,
депутаты и служащие органов местного самоуправления,
проявившие твердость и принципиальность в защите
интересов населения, последовательно и системно реа-
лизующие политику развития муниципального образова-
ния, исходя из потребностей его жителей, за безупречную
службу в органах местного самоуправления, за заслуги в
развитии межмуниципального сотрудничества и системы
местного самоуправления в Российской Федерации. Так-
же к награде могут быть представлены граждане, активно
участвующие в жизни муниципалитета.
Церемония награждения представителей муниципаль-
ного сообщества памятной медалью в честь Владимира
Петухова, проводится ежегодно в Нефтеюганске начиная
с 2014 года. Медалью 1 был награжден Владимир Пе-
тухов (посмертно).
26 июня 2015 года в Нефтеюганске председатель
ВСМС Дмитрий Азаров вручил медаль 2 заместителю
руководителя администрации Шарыповского района
Красноярского края по вопросам жизнеобеспечения и
строительства Юрию Верченко.
В ноябре 2011 года, будучи
главой Родниковского сельсове-
та Шарыповского района, Юрий
Верченко вынес из горящего дома
соседку, затем вместе с пожар-
ными активно тушил дом. После
пожара как глава поселения по-
мог обустроить погорелице быт.
Годом ранее, в 2010-м, он спас
жизнь односельчанину: вынес из
горящего дома инвалида.
o o o
Владимир Петухов был избран
мэром в 1996 году и расстрелян
№ 3–4|2015
«Долг. Честь. Совесть»
Медаль имени В.А. Петухова
Председатель ВСМС Дмитрий Азаров
награждает Юрия Верченко
22
по дороге на работу 26 мая 1998 года. Добрую память о
Владимире Петухове жители города хранят до сих пор.
Одна из городских улиц носит имя Петухова, а памятник-
бюст первому мэру на Аллее Комсомольской славы был
установлен на народные пожертвования.
Следствие установило заказной характер убийства.
В мае 1998 года мэр Петухов обвинил руководство гра-
дообразующего предприятия «Юганскнефтегаз», на тот
момент входящего в состав компании «ЮКОС» в том,
что компания не платит налоги в местный бюджет. Пету-
хов объявил голодовку, выдвинув требования: возбудить
уголовное дело в связи с неуплатой налогов в крупных
размерах, отстранить от занимаемых должностей руко-
водство городской и региональной налоговых инспекций,
погасить недоимку (1,2 триллиона неденоминированных
рублей). Голодовка Петухова длилась неделю и прекра-
тилась после обещания губернатора Ханты-Мансийского
автономного округа Александра Филипенко проверить
информацию и принять меры.
По официальной версии Генпрокуратуры, опублико-
ванной в 2008 году, исполнителями преступления были
двое спецназовцев Геннадий Цегельник и Евгений Ре-
шетников, а заказчиками руководитель службы безо-
пасности компании «ЮКОС» Алексей Пичугин и бывший
совладелец компании Леонид Невзлин.
Убийство мэра вызвало большую волну стихийного
протеста среди горожан, и без того раздраженных по-
литикой компании по превращению третьего по числен-
ности города Югры в небольшой вахтовый поселок с ми-
нимальными благоустройством и набором социальных
благ. Люди перекрывали дороги, собирались на стихий-
ные митинги, была попытка нападения на офис компа-
нии.
В конце 1998 года в городе учреждено Нефтеюган-
ское городское общественное движение им. В.А. Пе-
тухова, которое возглавила вдова Петухова Фарида
Исламова. Сейчас председателем движения является
Виктор Пушкаренко, в прошлом работник научно-
внедренческого предприятия «Дебит», которое создал
Петухов в 1990 году. По инициативе движения одна из
улиц Нефтеюганска была переименована в улицу В.А.
Петухова, установлен бюст на месте его убийства. В 1999
году движение обратилось в Европейский суд по правам
человека с требованием учесть права пострадавших от
действий ЮКОСа при рассмотрении дела о правах акци-
онеров ЮКОСа (учтено не было). В 2010–2013 годах об-
щественники собирали свидетельства о преступлениях
ЮКОСа, затем МЕНАТЕПа против граждан России (ин-
тернет-проект «ЮКОС. Белая книга» https://yukoswb.
wordpress.com). В 2014 году вышла книга Фариды Ис-
ламовой «Ходорковский. Кто убил моего мужа?» на рус-
ском и английском языках.
По материалам
пресс-службы ВСМС
№ 3–4|2015
Владимир Петухов,
мэр Нефтеюганска (1996–1998)
23
ТЕОРИЯ ДЛЯ ВСЕХ
Креативный город
Александр Согомонов
«Старая матрица городского мышления буквально на глазах
сменяется новой. Разумеется, еще работают старые схемы
успеха, как, например, политический статус города, его
историческое наследие, нахождение вблизи масштабных
хозяйственных проектов… Но это уже никак не гарантирует
продолжительность успеха и устойчивость стратегии…»
Первый очерк из серии статей о новом урбанизме
стр. 26–36
26
№ 3|2015
С
овременная урбанистика при
всем желании не предложит вам
сегодня никакой стройной типо-
логии городов. Впрочем, никто даже и
не предпринимает такой попытки. Ло-
гично возникает вопрос: а, собственно,
почему? Ведь еще пару десятилетий
назад социологи, географы и урбанис-
ты, повествуя о городском ландшафте
нашей планеты, видели немало науч-
ных резонов в том, чтобы строго раз-
личать и классифицировать города.
Для этого предлагались самые разные
«обоснованные» критерии: размеры
городов, численность их населения,
географическое положение, хозяйс-
твенная специализация, политическая
или экономическая значимость, раз-
меры бюджетов, культурное наследие,
административный потенциал и даже
исторические перспективы. Комбина-
ция многих этих критериев рождала
комплексные стандарты, анализируя
которые можно было понять актуаль-
ные статусы городов и предсказать их
будущее.
Глобализация последних трех де-
сятилетий объективно минимизирова-
ла роль всех этих факторов, хотя, ра-
зумеется, не отменила их полностью.
Конечно же, при желании мы можем
отличать большие города-миллион-
ники от средних и малых, морские и
портовые от материковых, около ре-
сурсные от университетских, куль-
турные столицы от промышленных
моногородов и так далее. Или по зна-
чимости глобальные, мировые и ло-
кальные города. Но если мы говорим о
сути современного урбанизма и, глав-
ное, идентичности городов, то все эти
формальные и отчасти искусственно
созданные различения уже не играют
принципиальной роли.
Глобализация действительно в
очень сжатые сроки превратила все
города близкие и далекие друг от
друга в реальных и весьма жестких
конкурентов. А конкуренция, как из-
вестно, все расставляет на свои мес-
та. Города соревнуются за людские и
денежные потоки, за административ-
ные и интеллектуальные ресурсы, за
инвестиции и привлекательность для
бизнеса, за социальный и культурный
капиталы, за чистоту своей среды и
комфортную жизнь внутри городов. И
все меньше они озабочены своим гео-
графическим положением, близостью
к природным богатствам, выгодным
нахождением на некогда значимых
транспортных, особенно сухопутных,
путях. Почти что совсем, хотя еще не
полностью, их отвергают сами горожа-
не, которые с начала нашего столетия
перемещаются по планете в поиске
уже не столько работы, сколько инте-
ресного и комфортного для них локуса
проживания.
Очевидно, что старая матрица го-
родского мышления буквально на гла-
зах сменяется новой. И неважно при
этом, в какой части света вы живете
в развитом или развивающемся мире,
преуспевающем или догоняющем,
реальном или воображаемом. Города
перестали укладываться в прокрусто-
во ложе старых научных типологий.
Судьба вашего города по большому
счету зависит от того, какой культурный
«продукт» вы хотите из него сделать.
Разумеется, по-прежнему еще рабо-
тают старые схемы успеха, как, напри-
мер, политический статус города, его
историческое наследие, нахождение
вблизи масштабных хозяйственных
проектов и тому подобные. Но, во-пер-
вых, это уже никак не гарантирует про-
должительность успеха и устойчивость
стратегии все эти факторы чрезвы-
чайно зависят от временной конъюнк-
туры. Не дает это, во-вторых, большей
уверенности в адекватности вашей
стратегии развития. А самое главное –
не укрепляет долгосрочную конкурен-
тоспособность города.
Да, очевидно, можно сказать, что
город исторически изменчив. Вчера
города жили одной логикой, сегодня –
другой, а что будет завтра, еще нико-
му не известно! Но здесь, справедли-
вости ради, надо сделать два важных
уточнения, чтобы не скатиться в пол-
ный фатализм.
Первый очерк
из нового цикла
Александра Согомонова
о современных городских
вызовах. Автор хорошо
известен постоянным
читателям «МВ» по статьям
о развитии и брендировании
городов. В этом номере он
рассказывает об основных
последних концепциях
европейской теории
урбанистики.
Новое качество городов новое
качество политики
Статья I. Тематический город.
Александр СОГОМОНОВ, к.и.н.,
ведущий научный сотрудник
Института социологии Российской академии наук
КРЕАТИВНЫЙ ГОРОД
27
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
Город как место действительно
феномен довольно статичный и, в за-
висимости от политики муниципаль-
ных властей, весьма консервативный.
Город в камне. Город как архитектур-
ный объект. Город в его улицах и вод-
ных артериях. Инфраструктурная мат-
рица города. Все это и многое другое,
когда речь заходит о старых городах,
может веками трансформироваться
крайне незначительно.
Разумеется, есть примеры доволь-
но кардинальных городских перестро-
ек. Вспомним хотя бы о реконструкции
Парижа бароном Османом в середи-
не XIX века. Осман, руководствуясь
военно-политическими соображе-
ниями, снес старый центр и придал
столице Франции ее современный
осевой вид. Но таких примеров для
того времени очень немного. И только
лишь во второй половине XX века мы
столкнулись с таким повсеместным
явлением, как тотальное разрушение
«старого» и массовое строительство
в исторических городах. Возможно,
этому способствовали громадные
разрушения Второй мировой войны.
Но в любом случае советская городс-
кая политика прибегала к этому почти
что всегда и повсюду, безо всякого
сожаления расставаясь со своим го-
родским наследием. И эта стратегия
поддерживалась государственной
идеологией, ориентировавшей обще-
ство на движение вперед без оглядки
на прошлое.
Однако не гнушались этого и ев-
ропейские девелоперы, неплохо по-
работавшие над внешним обликом
своих городов. Впрочем, перемены в
«камне», как правило, не влияли кар-
динально на метаморфозы «духа»
городов. Разрушенные подчас, до
основания – старые русские города, в
послевоенные годы перестроенные по
единому госплановскому лекалу, тем
не менее, сохраняли свой аутентич-
ный провинциальный «гений». Сегод-
ня, к счастью, уже практически нигде
в мире невозможно «расправиться» с
городом, как местом, так же легко, как
в послевоенное время.
Город как пространство, напро-
тив, представляется мне очень пе-
ременчивым качеством. Городская
культура, образы и имидж городов.
Городские сообщества, професси-
оналы и креативный класс. Инфра-
структура и комфортность прожива-
ния. Зоны публичного и приватного.
Коммуникации, открытые и закрытые
сферы. Дизайн и стиль города. Го-
род как машина производства и под-
держания различий. Все это может
быстро трансформироваться даже
в течение жизни одного поколения
горожан. А в наше глобальное вре-
мя стремительных перемен «лицо»
и «лица» городов могут быстро ме-
няться, зачастую до неузнаваемости.
Взять хотя бы Москву, где высокая
мобильность населения, миграции
и свободные потоки информации и
капиталов сделали из нее чужой го-
род для тех, кто давно в ней живет и,
кстати, не замечает фасадных пере-
мен в ее внешнем облике, «в камне и
свете».
Словом, вдумчивый подход к этим
двум составляющим современного
города его месту (как относительно
устойчивому) и его пространству (как,
напротив, весьма неустойчивому)
лежит в основании всех взвешенных
стратегий развития. А обнаружение
между ними гармонии, в конце кон-
цов, предопределяет их успех, долго-
вечность и эффективность. По сути,
вся современная урбанистика строит-
ся на анализе успешных кейсов сба-
лансированного развития городов,
где физическое место не поглощает
пространство, а оно, в свою очередь,
не пренебрегает антропологической
значимостью места (баланс места и
пространства).
Но как придумать такую успеш-
ную политику? Да-да, именно приду-
мать! Ведь, как показывает опыт, нет
универсальных образцов, на которые
можно опереться, не задумываясь.
Изобретать приходится самим горо-
дам. Но тогда получается, что таковых
путей множество, а успешный кейс
образец только для самого себя.
Нет одной-двух или даже нескольких
магистральных линий поведения. И
мне думается, что обнаруживаемая
множественность городского успеха
объясняется тем, что и в сегодняш-
нем мире поиска эффективных муни-
ципальных практик восторжествовала
новая философия. Ее главный по-
сыл: форма и содержание городов
предмет вашего свободного вы-
бора. А город, соответственно, – про-
дукт изобретательности и нескончае-
мого творчества людей. И оказалось,
что значительный рост населения
планеты за счет увеличения городских
жителей не только не помешал этому
интеллектуальному процессу, а лишь
подстегнул к еще большему креативу.
Для всех прошлых столетий ис-
следователи выделяли три основные
тенденции в эволюции городов:
1) хаотичное расползание, терри-
ториальное растекание (sprawl);
2) зонирование с ярко выраженной
социально-культурной компонентой
(segregation);
3) прямое заимствование, подра-
жание и калькирование (generic).
Одна тенденция при этом вовсе
не исключала другую. В одном и том
же городе наряду со стихийным раз-
растанием мы могли видеть целые
кварталы-дженерики, как будто бы
выстроенные по купленному патенту.
А внутригородская сегрегация стала
носить парадоксальный характер, ког-
да от внешнего мира отгораживались
богатые городские «верхи», а ранее,
наоборот, они отгораживали город от
трущоб с их сомнительными обитате-
лями.
На рубеже столетий для многих му-
ниципальных политиков и экспертов
мира стало очевидным, что современ-
ные города в условиях глобализации
оказались на пороге разорванного
пространства, где к тому же их связь
с аутентичным местом без соответс-
твующей стратегии и вовсе преры-
вается. Первое нарушает городскую
солидарность, порождает внутренние
конфликты, сегментирует городское
сообщество и в некотором роде дела-
ет городскую политику самоуправле-
ния практически нереализуемой (нет
внутреннего согласия, размывание
городского большинства, нет точек
соприкосновения между группами и
так далее). Второе приводит к утрате
«привычного лица» места и, главное,
к бессмысленности градострои-
тельного планирования в отсутствии
адекватных социально-культурных
стратегий развития городов.
КРЕАТИВНЫЙ ГОРОД
Города все меньше озабочены своим географическим
положением, близостью к природным богатствам.
Они соревнуются за людские и денежные потоки,
за административные и интеллектуальные ресурсы,
за инвестиции и привлекательность для бизнеса,
за социальный и культурный капиталы, за чистоту своей
среды и комфортную жизнь внутри городов
28
№ 3|2015
И тогда многие большие и знаме-
нитые, малоизвестные и даже совсем
неприметные города глобального
мира обратились к урбанистическо-
му креативу как единственному спо-
собу выживания и конструирования
длительной перспективы устойчивого
сбалансированного развития. То есть
стали использовать такие технологии,
которые уже в начале нашего века
назвали «искусством делания горо-
дов» (the art of city making). Кому-то
приходилось изобретать себя с нуля,
кому-то открывать себя заново, а кто-
то вполне комфортно расположился в
своей скромной и неповторимой ис-
торической нише. Весь этот процесс
породил громадную исследователь-
скую литературу, в которой отныне
уже не найти никакой большой теории
городов и их развития, зато мы всегда
можем ознакомиться с тщательным
анализом конкретных случаев бесчис-
ленного множества успехов и неудач.
И весь этот процесс получил в специ-
альной литературе обозначение боль-
шого урбанистического транзита. В
нем отказ от стандартов и индивидуа-
лизация стали главными стратегичес-
кими магнитами для городов.
Трансформация городов затраги-
вает самое фундаментальное, что есть
в любой городской политике, идею
города как платформы для коммуни-
кации власти, бизнеса, общественных
организаций, экспертов, городских
сообществ, активных граждан и вне-
шнего мира. Здесь инициаторы и ли-
деры могут предложить всем участни-
кам городского диалога два варианта
политической коммуникации: обсуж-
дать и реализовывать идею (1) тема-
тического города (рамочная страте-
гия) или (2) бренд-города (нишевая
стратегия). Примечательно, что и в
том, и в другом случае мы имеем дело
с поиском конкретных, локальных ре-
шений для универсальных вызовов,
которые стоят сегодня перед всей ур-
банистической цивилизацией.
o o o
Вначале кратко о вызовах. Воп-
рос о размере и вместимости городов
давно перестал быть отвлеченным, но
сегодня он решительно переместился
из «ведомства» единоличных и адми-
нистративных решений в лоно пуб-
личной политики. Сами городские со-
общества желают принимать прямое
участие в обсуждении критериев и па-
раметров миграционной и демогра-
фической политики своих городов. А в
таких случаях жесткие или, напротив,
либеральные решения, как правило,
не поддерживаются большинством
жителей и приводят к еще большему
обострению проблемы. Впрочем, и
золотую середину уверенно пока еще
никто не нащупал.
Города давно сетовали по поводу
своих экологических условий, считая
урбанистическую политику прошлого
века, по меньшей мере, «близорукой».
Сегодня же экологическая обстановка
городов перекочевала из категории
факультативной в самую сердцеви-
ну новой доктрины «качества жизни»
в городе. Поменялся, кроме всего
прочего, и политический словарь об-
суждения экологических проблем. Мы
говорим об «экологической миопии»
старой политики, «природном сопро-
тивлении» или даже о «контрнаступ-
лении» окружающей среды на индус-
триальную и хаотичную урбанизацию.
Общественное здоровье ставится в
прямую зависимость от экологичес-
кой ситуации в городе. А такие мета-
форы, как «зеленый город» и «экого-
род», свидетельствуют о возросшей
популярности именно нового страте-
гического мышления.
Глобализация вносит свои кор-
рективы и в хозяйственную политику
городов. Деиндустриализация стано-
вится знаком времени, а экономичес-
кая стагнация его главным призна-
ком. Массовое переживание упадка
подливает огонь в горячие споры по
поводу справедливости и неравенс-
тва в современных городах. Похоже,
что многие города готовы вновь бун-
товать. И ощущение безнадежности
усиливается, с одной стороны, неп-
розрачностью и непредсказуемостью
будущего, а с другой, дефицитом
новых идей и слабым воображением у
политиков. Словом, меняются объек-
тивные обстоятельства, но меняется и
городская оптика угол зрения горо-
жан и властей. И тем, и другим кажет-
ся, что все меньшее число проблем
наших городов решаются удовлетво-
рительным образом.
И все же рубеж столетий подтол-
кнул города к глубинным переменам.
Прежде всего, в отношении самих
себя как к объектам политики и
инструментам перемен. Горожане не
принимают роль пассивных зрителей
и настаивают на коллегиальных реше-
ниях. Бизнес осваивает креативные
индустрии, вытесняя старый индус-
триализм из городов. Сити-менедж-
мент наравне с городской политикой
формирует новую управленческую
практику. А многосторонний союз
всех их ознаменовал в успешных го-
родах победу политики публичного
интервенционизма над вертикальным
технократизмом.
В конце прошлого столетия новые
концепции городского развития изоб-
ретались буквально всеми и повсю-
ду и с лету подхватывались по всему
миру. В заголовки концепций выноси-
лись, как правило, те значимые слова,
которые суммировали критику сущес-
твующего положения и подчеркивали
альтернативный характер своих под-
ходов. Именно тогда, собственно, и
получили широкое распространение
так называемые рамочные концепции
стратегического развития городов:
«новый урбанизм» (new urbanism),
«устойчивый город» (sustainable city),
«умный город» (smart city), «справед-
ливый город» (just city), «эластичный
город» (resilient city), «безопасный го-
род» (safe city) и тому подобные. Все
эти концепции объединял негатив:
они решительно отвергали старую
модель неконтролируемой эволюции
городов, основанной на индустри-
альном росте. Однако каждая из них,
в свою очередь, предлагала в качес-
тве позитива некий индивидуально-
рамочный подход в понимании пра-
вильных городских стратегий, в целом
акцентирующих обновленный урба-
нистический приоритет социальный
и человеческий капитал.
Именно эти изобретенные конс-
трукции, по сути, задали, с одной сто-
роны, новую тематическую политику
городов, а с другой, их новое урба-
нистическое качество. Правда, тема-
тические города, все еще логически
не достроенная вселенная, если такое
вообще возможно. В ней множество
тем, они то перекрещиваются, то вза-
имодополняют друг друга, то идут сво-
ими автономными путями. Но главное,
ими наполнена коммуникация, кото-
рая выстраивается между эксперта-
ми, политиками, предпринимателями
и активными гражданами. В рамках
некоторой темы тот или иной город
совершает коллективный ответствен-
ный выбор, решает свои проблемы в
направлении, заданном темой. И этот
выбор уже не может оцениваться тра-
диционно как правильный или непра-
вильный; он всегда такой, какой он
есть, это – ответственный выбор. Он
должен быть адекватным месту, про-
странству и времени своего города.
Он всего лишь демонстрирует новые
ценностные приоритеты сообщества,
в соответствии с которыми городской
менеджмент подбирает корректные
инструменты, практики, технологии
и приглашает к партнерству любые
заинтересованные в общем развитии
силы.
Темы задают стратегические цели,
определяют миссию города и его бу-
дущую идентичность, его перспектив-
ный облик, внутреннее человеческое
КРЕАТИВНЫЙ ГОРОД
29
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
наполнение. Тематический город
это город со своим стержнем и ау-
тентичным стилем. Он вводит в свое
пространство новые активности и кар-
динально модифицирует старые. Тема
города описательна в том смысле, что
определяет не конкретное содержа-
ние городской политики и жизни, а
лишь задает для них концептуальную
рамку. Она может ориентировать го-
род на технологические инновации,
на решение социальных проблем, на
поиск своей идентичности. И в то же
время тема – это не метафора, подоб-
но «городу-солнце» или «городу-са-
ду», «городу-будущего» (собственно,
этими тремя придумками и богато
все идейное наследие урбанистичес-
кой мысли XVIII первой половины XX
веков). А вполне продуманная и прак-
тически реализуемая концепция, в ко-
торой устремленность в будущее уже
никак не конфликтует с сегодняшни-
ми стандартами комфортной жизни и
привлекательностью для инвесторов
и людей.
Все сегодняшние урбанистические
темы так или иначе решают главную
проблему соотношение города как
места и города как пространства.
Их, прежде всего, не устраивает ста-
рая философия городского мышле-
ния, когда прогресс в одном осущест-
влялся за счет другого. Когда красота
и технологичность города, к примеру,
достигались за счет серьезных потерь
в гармоничном развитии городского
сообщества. Или когда чрезмерное
увлечение муниципальными властя-
ми вопросами социальной справед-
ливости и качества жизни шло за счет
снижения внешней привлекательнос-
ти городов и так далее. Словом, место
и пространство городов всегда по-
рождали множество стратегических
дилемм. Новые концепции темати-
ческих городов ставят себе в заслугу
«открытие» способов, с помощью ко-
торых ряд этих дилемм находят удов-
летворительные разрешения.
o o o
Прежде чем мы остановимся на
рассмотрении некоторых из самых
популярных сегодня тем, просто пе-
речислю их общим списком. При этом,
разумеется, этот список будет непол-
ным прежде всего, в силу бесконеч-
ности человеческого воображения и
по причине незавершенности урба-
нистического транзита в мире.
В специальной литературе пред-
принимаются, на мой взгляд, вполне
удачные попытки систематизировать
тематические города. Так, исследова-
тели из разных стран, авторы недавно
вышедшей в свет коллективной моно-
графии «Города в теме» [1] (издана
под редакцией известного канадского
урбаниста Уэйна Дэвиса в 2015 году)
базовыми считают следующие тема-
тические концепции:
1) «Новый урбанизм»;
2) «Справедливый город»;
3) «Зеленый город»;
4) «Устойчивый город»;
5) «Креативный город»;
6) «Зимний город»;
7) «Эластичный город»;
8) «Безопасный город»;
КРЕАТИВНЫЙ ГОРОД
Амстердам: велопаркова. Столица Нидерландов стала первым городом,
который Ян Гейл «пересадил» на велосипеды.
Фото Ильи Варламова, varlamov.ru
Чикаго: зеленая кровля
Нью-Йорк: первый городской
автобус с зеленой крышей
30
№ 3|2015
9) «Город знаний»;
10) «Здоровый город»;
11) «Фестивальный город»;
12) «Медленный город».
Они же, правда, упоминают и дру-
гие концепции, но тщательно анали-
зируют только эти двенадцать типов.
Можно, конечно же, добавить в этот
список еще «Умный город», «Опрят-
ный город», «Частный город» и даже
«Кибер-город», но эти типы скорее
вариации на базовые темы. И, конеч-
но же, все равно перечень останется
незавершенным.
Любопытно, что брендовые города
образуют список, который выстраива-
ется в совершенно иной логике, ибо,
в отличие от темы, городские бренды
суть частные акценты, которые при-
вносят в совокупный капитал городов
добавленную стоимость и тем самым
увеличивают рентоизвлечение. Пока-
зательны примеры таких брендовых
городов: «Музейный город», «Техно-
город», «Город-головоломка», «Город
фантазий», «Сакральный город», «Го-
род памяти» и тому подобные. И каж-
дый раз здесь частное будет превали-
ровать над общим. Брендовые города
эксплуатируют чаще всего культурное
наследие, делая свою колею истории
еще более отчетливой. Иногда они
предлагают себя в качестве иннова-
ционных площадок для активно раз-
вивающейся индустрии наслаждения
и впечатлений. Но каждое их решение
– сугубо нишевое.
Обратимся теперь вновь к темати-
ческим городам и рассмотрим в дан-
ном очерке только четыре наиболее
показательные темы.
«Новый урбанизм»
Новый урбанизм – это не просто
концепция, а целое экспертно-обще-
ственное движение, организационно
объединенное в 1993 году в «Конгресс
за новый урбанизм» [2]. Изначально
движение отталкивалось от негатив-
ных уроков индустриально-торговой
урбанизации, выраженных, прежде
всего, в неконтролируемом располза-
нии городов, абсолютной зависимости
жителей от транспорта и инфраструк-
туры, миграции жителей в предместья
и разрушении в самих городах основ
соседства. Большинство современ-
ных урбанистических болезней связы-
ваются именно с этими процессами:
загрязнение среды, разрывы между
частным и публичным зонированием,
криминализация пригородов, пробки
и автомобильные перегрузки и мно-
гое, многое другое. Идеологи движе-
ния считают, что старый урбанизм по
существу уничтожил аутентично граж-
данский образ жизни населения. Они
перестали ощущать себя частью боль-
шого социального целого, суверенны-
ми участниками процесса принятия
политических решений. Отсюда, по-
нятен их главный слоган: «Возродим
в городах коммуны!» Городское сооб-
щество становится в доктринах ново-
го урбанизма одновременно целью и
инструментом реформ. Тактика таких
структурных реформ прекрасно опи-
сана в книге Джилл Грант «Планиро-
вание хорошего сообщества» [3].
То, что новый урбанизм касается
не только малых и средних городов,
где реанимация соседства и единого
сообщества не составляет большой
проблемы, но и современных супер-
гигантов, явствует из базовых принци-
пов участников движения. Метрополис
они рассматривают как самостоятель-
ный регион, внутри которого иденти-
фицируются свои небольшие городки
и поселения, с четко очерчиваемыми
центрами и внешними границами. А
политика и экономика, соответствен-
но, должны исходить из того, что эти
«метрополисные регионы» (не страны
и не регионы) сегодня, собственно,
и представляют собой базовые об-
щественно-территориальные едини-
цы во всем современном мире. Они
стараются не перетекать за пределы
своей очерченной периферии, а вся-
кое развитие за гранью организуется
ими в модели соседствующих и вклю-
ченных в макрогородской круг мик-
рорайонов. При этом речь идет не о
классических агломерациях, а именно
о метрополисных регионах, в которых
нет главного «поглотителя» соседних
территорий.
Все микрорайны ценят историю,
природу, успешные практики сосе-
дей. Их философия партнерство
и равноправие, всеобщее право на
регион со стороны всех участников.
Тезаурус метрополисного региона
состоит из трех базовых понятий:
«микрорайн» (дистрикт), «соседс-
тво», «общий коридор». Внутри этого
общего пространства все подчиняет-
ся их «дружественному» диктату: со-
седство основывается на пешеходных
тропах, микрорайоны на монофунк-
циональности и едином дизайне, ко-
ридоры отвечают за все магистраль-
ные артерии и парки, безопасность и
общую коммуникацию. Их идеология:
пешеход важнее автомобиля, и ею
пронизано все метрополисное про-
странство. Гражданские связи между
жителями считаются приоритетными
по отношению к деловым, социаль-
ным и культурным. Весь метропо-
лисный регион исповедует принцип
равных возможностей, правда, не
следует ему буквально вопреки цен-
ности «естественного соседства».
Публичные пространства создаются
как сконцентрированные места поли-
тической и институциональной жизни.
Архитектурное развитие должно быть
сбалансированным и гармоничным
общему стилю и дизайну. И главное,
подчинено принципам открытости,
всеобщей доступности, соизмери-
мости горожанину.
Новый урбанизм, по сути, пере-
водит наш фокус внимания со стра-
нового или территориального ракур-
са на метрополисный. И предлагает
строить социальный мир как сеть го-
ризонтальных отношений новых урба-
нистических единиц, в свою очередь
выстроенных по логике «снизу вверх».
И это не просто дань самоуправлению
и низовой демократии, а новая город-
ская этика (эта тема раскрыта в книге
Имонн Каннифф «Урбанистическая
этика» [4]). В результате мы должны не
просто отказаться от старой матрицы
бесконтрольного растекания городов,
а, как утверждал один из идеологов
нового урбанизма Питер Калторп,
обрести всеобщую и аутентичную ур-
банизацию в противовес «точечной
урбанизации» старой индустриальной
эпохи (книга «Региональный город»,
[4]).
Сегодня новый урбанизм пред-
ставляют несколько самостоятельных
концепций. Архитекторы, планиров-
щики и девелоперы тяготеют к кон-
цепции «Пост-традиционного дизай-
на». Они исходят из того, что, если
ранее за стиль отвечали чиновники
в режиме «сверху вниз», то сегодня
в каждом метрополисном регионе
создаются городские центры (town
center), в которых стиль и дизайн го-
рода постоянно обсуждаются, прово-
дятся конкурсы, вовсе не обязательно
привязанные к конкретным застрой-
кам, а в режиме выработки своего ау-
тентичного кода. В таких центрах мес-
то и пространство города сходятся, не
конфликтуя друг с другом. Геометрия,
иерархия и цвета города работают на
правильное зонирование и внутрен-
нюю гармонию. А из разнообразия и
конкуренции идей рождается новый
городской характер.
Другая концепция «Изящное
развитие» в большей степени скон-
центрирована на таких сторонах сов-
ременного урбанизма, как чувство
города, его привлекательность и от-
личительность, ориентированность на
пешехода и так далее. Эта концепция
отталкивается от трактовки города
как не-вертикально структурирован-
ной корпорации, где все жители
равноправные дольщики. И поэтому
чем больше выбора им представляет
КРЕАТИВНЫЙ ГОРОД
31
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
пространство города, тем честнее и
перспективнее, тем больше шансов
для превращения города в конкурен-
тоспособное место.
Эта концепция, надо заметить,
больше соответствует американско-
му взгляду на новый урбанизм. Евро-
пейцам же ближе концепция «Городс-
кие деревни». Они ориентируются на
высокое качество жизни, стремятся
свести ресурсное потребление до ми-
нимума, ценят изысканный дизайн,
предпочитают своих местных инвес-
торов, отстаивают максимальную
коллегиальность в принятии реше-
ний, ратуют за прямую демократию и
вовлечение людей в самоуправление,
стремятся к коммерческой оправдан-
ности своего коммунального сожи-
тельства.
Эта концепция имеет большую го-
сударственную поддержку, к приме-
ру, в Великобритании, где культура
малых городов (до 10 тысяч жителей)
по-прежнему считается визитной кар-
точкой нации. В ее философских осно-
ваниях находится желание в XXI веке
вновь вернуться к досовременным, а
значит, к доиндустриальным формам
организации городской жизни, прав-
да, уже на принципиально ином техно-
логическом и социальном уровне.
Наконец, еще одна разновидность
нового урбанизма концепция «Ори-
ентация на транзит развития». Мне
она кажется самой интересной с точ-
ки зрения примирения двух урбанис-
тических векторов роста и развития
городов. Рассуждая о дилемме: что
важнее для современного города
экономический рост или развитие его
человеческого капитала, сторонники
этой концепции пытаются примирить
крайности. Они концентрируются на
развитии внутреннего города (inner
city) и полагают, что именно он и есть
объект транзита. Экономическая де-
ятельность в городе должна быть ком-
пактной и поддерживать стратегию
транзита. В городе определяются точ-
ки транзита, вокруг которых организу-
ется всякая активность (желательно,
в пешей доступности), в том числе и
досуговая. Жилье должно быть макси-
мально разнообразным и находиться
в ведении частного бизнеса. Власти
берут под свою опеку развитие откры-
тых публичных пространств (при учете
интересов соседствующих общин). В
результате, по замыслу, такие города
децентрализуются и способны под-
держать приблизительно одинаковый
доступ к возможностям города людей
принципиально разного достатка. При
этом главная стратегическая уста-
новка концепции на формирование
предельно смешанной морфологии
пространства города.
Новый урбанизм с момента свое-
го появления, претендуя на то, что-
бы стать универсальным средством
лечения старых болезней городов,
конечно же, постоянно подвергается
критике. Главная мысль сторонни-
ков нового урбанизма о том, что ха-
отичное расползание городов можно
пресечь, перенеся главный урбанис-
тический акцент с автомобиля на пе-
шехода, кажется многим экспертам
не реалистичной и вряд ли осущес-
твимой иллюзией. Очевидно также,
что метрополис предлагает множес-
тво возможностей (многофункцио-
нальность современного города), и
перевести все их в соседские струк-
туры в пешей доступности никак не
удастся.
Наконец, критикуют новых урба-
нистов и за так называемую выбороч-
ную ностальгию, ибо из прошлого они
черпают только лишь те идеи и обра-
зы, которые подходят их трактовке
современных условий жизни в метро-
полисах. И это уже чересчур наивный
подход для XXI века с его непростыми
вызовами и тяжелыми глобальными
проблемами. Новый урбанизм, при
всей своей яркости и оригинальности
подходов, представляется многим эк-
спертам утопичным, причем не столь-
ко с точки зрения сложности его прак-
тической реализации, сколько в силу
хрупкости и слабой защищенности от
деструктивных сил внешнего мира.
«Справедливый город»
Даже само название этой концеп-
ции звучит, скорее, как номинация в
воображаемом планетарном конкурсе
городов. В известной книге «Спра-
ведливый город» бескомпромиссно-
го урбаниста Сьюзан Файнстин [6],
где она анализирует опыт крупнейших
мегаполисов Западного мира, вопрос
ставится ребром: а можно ли считать
даже самые благополучные города
преуспевающего Запада справедли-
выми? Какими чертами должен обла-
дать город, чтобы считаться таковым?
Какая политика направляет города в
сторону большей справедливости?
Какие должны быть выработаны го-
родские стратегии и институты, кото-
рые укрепляли бы социальную спра-
ведливость в крупных города?
Взвешивая исторический путь Нью
Йорка, Лондона и Амстердама,
Файнстин чаще приходит к неутеши-
тельным выводам. Впрочем, для нее
совершенно однозначно, что справед-
ливость – это ахиллесова пята любого
современного мегаполиса, особенно
успешного в глобальной конкуренции.
Файнстин конструирует равнобед-
ренный треугольник урбанистической
справедливости, сторонами которого
выступают главные городские цен-
ности – равенство, соучастие и раз-
нообразие. Но парадокс в том, что
чаще всего именно они и вступают в
конфликт друг с другом в контекстах
современных городов. Ранее счита-
лось, что под справедливостью сле-
дует понимать минимальный уровень
свободы горожанина в формировании
своего жизненного пути, его свободы
от давления извне, свободы от при-
нуждения. Иными словами, не мешай-
те горожанину жить как он хочет. Но,
во-первых, такая урбанистическая
идеология высоко конфликтогенна,
а, во-вторых, далеко не всякий сво-
бодный выбор в городе наращивает
социальный капитал справедливости.
Файнстин резонно утверждает, что
ошибочна сама логика такого рас-
суждения, и вместо «минимума» она
предлагает думать о максимальном
расширении ценностей равенства,
соучастия и разнообразия.
Помогать бедным! такое узкое
понимание справедливости в горо-
де было выработано в XIX–XX веках.
Ночлежки для бездомных, социаль-
ное жилье, бесплатные обеды, ком-
КРЕАТИВНЫЙ ГОРОД
Роскилле: мусоросжигательный
завод стал достопримечательностью
датского города
32
№ 3|2015
мунальные льготы. Но такая политика
(которая, скорее, выглядит как снис-
ходительная благотворительность)
возможна только в гомогенных сре-
дах, то есть в городах с относительно
однородным социально и культурно
населением. Да еще там, где феде-
ральные правительства благосклонно
их поддерживают. Но никак не в сов-
ременных многокультурных, космопо-
литических и с высокой мобильностью
населения городах.
Мы отчетливо видим, как общена-
циональные программы в отношении
низко обеспеченных слоев по всему
миру стали сокращаться. Другими
словами, стало понятно, что простая
«распределительная справедливость»
не работает. Вернее, работает, но со-
вершенно неэффективно, ибо число
нуждающихся все равно растет аб-
солютных цифрах, хотя само по себе
социальное неравенство в городах
развитого мира неуклонно сокраща-
ется). И главное, нежизнеспособными
становятся как раз те слои, которые
привыкли жить, эксплуатируя возмож-
ности только социальных программ.
Дело не в перераспределении благ, а
совершенно в ином подходе к городу
как теме и пространству. Справед-
ливость, тиражирующую пассивного
гражданина, следует заменить спра-
ведливостью, мотивирующей горожан
к активному включению в гражданский
процесс.
В наших условиях глобализации
и галопирующего технологического
прогресса неравенство, очевидно,
будет усиливаться. И чем крупнее го-
род, чем больше в нем социальных
возможностей, тем сильнее разница
не только в доходах, но и в качестве
жизни. Все чаще ставится под сом-
нение подход к справедливости как к
технологии чистой социальной под-
держки. Да, безусловно, это важная
помощь для нуждающихся, но она
не решает главного вопроса совре-
менного города – кому принадлежит
город? Право на город, а именно так
сформулировал это фундаментальное
право французский философ Анри
Лефер еще в 1968 году, не опреде-
ляется только критерием «доходы/
выживание». Как и кем определяют-
ся городские приоритеты в политике,
кто делает судьбоносные решения
для города, насколько открыт доступ к
городской политике? Весь этот слож-
ный комплекс обновления концепции
«справедливого города» рассматри-
вается в коллективной монографии «В
поисках справедливого города», под
редакцией Питера Маркузе [7].
Первый шаг к «справедливому го-
роду» осуществляется там, где сам
город становится предметом дискус-
сии. Причем в этой концепции дискур-
сивного города публичная дискуссия
важнее голосования. А мы знаем мно-
жество примеров того, как манипули-
руют в своих интересах голосами жи-
телей авторитарные городские власти
для продавливания своей политики.
Планирование, наряду с социальной
политикой, пожалуй, одна из самых
тонких городских материй. И то, что
круг вовлеченных в этот процесс лиц
должен быть увеличен, не вызывает
возражений. Однако, как считает Пи-
тер Маркузе, большая сложность за-
ключается в том, что мы чаще всего
не находим ответа на два кажущихся
малозначительными вопроса: (а) за
счет кого разумнее расширять круг
вовлеченных и (б) есть ли логические
пределы такого вовлечения? Голос
эксперта и голос жителя равнознач-
ны! Много участников публичного
обсуждения не бывает! Регуляторы
справедливого планирования пра-
вовые и моральные. Эти и подобные
им тезисы создают новые контексты
городской политики.
Более того, справедливое плани-
рование предполагает следование не-
скольким простым правилам. Прежде
всего, оно должно ориентироваться
на людей всех рангов, достоинства и
доходов. Во-вторых, всегда следует
исходить из примата интересов уже
существующих домовладельцев или
бизнеса. В-третьих, джентрифика-
ция изначально должна ориентиро-
ваться на общее благо, а лишь потом
на частный интерес. В-четвертых,
все виды перестроек, сносов и рес-
тавраций прогнозируются, исходя из
необходимости сохранения основ ус-
тойчивого соседства. В-пятых, пред-
почтение отдается интересам малого
бизнеса, включенного в городское
пространство, а не крупным корпо-
рациям, пренебрегающим ценностью
места. В-шестых, любые макропроек-
ты обсуждаются со всей тщательнос-
тью с позиции защиты рабочих мест и
открытого публичного пространства.
В-седьмых, установка на углубление
разнообразия не должна приводить к
внутригородской сегрегации, а зони-
рование – к дискриминации. Внутри
города не могут существовать раз-
делительные границы. В-восьмых,
группы жителей с контрастирующими
стилями жизни предпочтительнее раз-
водить между собой территориально.
В-девятых, культурное разнообразие
поглощается институтами и нормами
космополитического гражданства. В-
десятых, обсуждение всех вопросов
планирования должно сочетать в себе
возможности прямого и представи-
тельного участия всех граждан, при
безусловном приоритете «адресным
группам». И эти нормы лишь не-
которые из принципов справедливого
планирования, которое Сьюзан Файн-
стин предлагает включить в новую
философию крупных городов, а, воз-
можно, и превратить в обновленный
общественный договор актуального
города.
«Справедливый город», баланси-
рующий между государственным и
рыночным регулированием, постоян-
но производит нарративы, то есть та-
кие содержательные коммуникации,
которые задают напряженную тональ-
ность внутригородской дискуссии.
Обсуждение не самоцель, а фунда-
ментальный инструмент достижения
консенсусной справедливости и, что,
пожалуй, не менее важно, эффектив-
ный инструмент построения и подде-
ржания самого городского сообщест-
ва (гражданской коммуны). И именно
в таком ключе следует относиться к
этой тематической концепции.
«Зимний город»
На первый взгляд, может показать-
ся, что эта концепция выбивается из
тематического ряда рассмотренных
выше. Однако «Зимний город» – от-
нюдь не маргинальная доктрина. И
вовсе не является географической им-
провизацией на универсальную тему
«Устойчивый город». Канадский урба-
нист Уэйн Дэвис парадоксальным об-
КРЕАТИВНЫЙ ГОРОД
Вся современная урбанистика строится на анализе
успешных кейсов сбалансированного развития городов…
Нет универсальных образцов, на которые можно
не задумываясь опереться. Нет одной–двух или даже
нескольких магистральных линий поведения.
Успешный кейс – образец только для самого себя
33
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
КРЕАТИВНЫЙ ГОРОД
разом формулирует исходный посыл
всей концепции: зима это фунда-
ментальный ресурс и актив урбаниза-
ции. И тем самым переводит клима-
тический фактор в статус позитивно
окрашенный, что чрезвычайно важ-
но и эвристично для таких северных
стран, как Россия и Канада. Активное
развитие в последние два десятиле-
тия прикладной урбанистической кли-
матологии дает нам основание разли-
чать четыре основных сюжета в теме
«зимних городов»: физический холод,
психологический холод, экономичес-
кий холод, социальный холод.
«Зимними» принято считать такие
города, в которых этот сезон тянется
больше полугода (обычно за Поляр-
ным кругом), и который определяет
два главных состояния жизни для это-
го времени года в таких городах – мо-
роз и темноту. А они, в свою очередь,
накладывают ограничения на техно-
логию и символику северного образа
жизни людей. Все болезни современ-
ного города проявляются в них с еще
большей очевидностью и уродством,
чем в южных городах или мегаполисах
умеренных широт. К примеру, снеж-
ный покров многократно усиливает
проявления загрязненной среды, раз-
ряженный воздух плохо рассеивает
выхлопы, земля не поглощает про-
мышленные выбросы, здания быст-
рее дряхлеют, дороги почти всегда в
плохом состоянии, а вечная мерзлота
кратно усиливает все внешние воз-
действия на городской образ жизни.
Длительное проживание в «зимних
городах» сказывается на социальной
психологии (страхи, закрытость, чувс-
тво временщика) и менталитете их
жителей (депрессивность, интроверт-
ность, склонность к алкоголизму).
«Зимние города» проигрывают
всем другим в стоимости жизни (но
отнюдь не в качестве!). Прежде всего
потому, что цены на Севере сущест-
венно выше. Дороже стоит буквально
все, начиная от отопления, одежды,
еды, энерго-материалов и заканчивая
транспортом и логистикой. А это не-
избежно сказывается на экономичес-
ких издержках.
Вот почему правительства многих
северных стран предоставляют «зим-
ним городам» всяческие льготы. На-
пример, канадское правительство су-
щественно сокращает для них ставки
налогообложения, а муниципалитетам
предоставляет увеличенные гранты.
Но те компенсации, которые привыч-
ны для хозяйственной сферы, трудно
представить в сфере социальной. Ус-
ловия жизни в «зимних городах» резко
сокращают человеческую активность
за пределами помещений, и это озна-
чает кардинальное переосмысление
самой сути города. Мобильность огра-
ничена, социальное взаимодействие
на открытом воздухе чрезвычайно ли-
митировано, городское зонирование
отсутствует вовсе. Открытое место
города актуально лишь в краткие пе-
риоды теплого времени года, а пере-
несение акцента на закрытые места
не всегда практически возможно.
Трансформировано и пространс-
тво города. Слабозащищенные слои
населения перемещаются в зону абсо-
лютных рисков. Дети обретают совер-
шенно иной городской опыт взросле-
ния, чем их сверстники на Юге. Люди
пенсионного возраста не находят для
себя адекватных ролей и пространств
и так далее. Правда, надо заметить,
что и социальная структура север-
ных городов существенно проще и в
большей степени открыта для граж-
данской солидаризации сообщества.
Конфликтогенное зонирование и, тем
более, сегрегация почти никогда не
встречаются в этих широтах. И тем не
менее опыт всего XX века умеренно
рыночный (западный) и планово-госу-
дарственный (советский) показыва-
ет, что удачные для Cевера решения
крайне редко рождаются в рамках
стандартного городского мышления.
Необходимо выделение этих городов
в отдельную категорию и определе-
ние их как особой темы.
Кажущиеся на первый взгляд не-
преодолимыми объективные пре-
пятствия для нормальной городской
жизни на Севере при правильном те-
матическом подходе действительно
могут стать неожиданным ресурсом
для успешного развития. Самые эф-
фективные практики для Севера были
разработаны участниками «Движения
зимних городов». И среди большого
разнообразия интересных сценариев
обращают на себя внимание три стра-
тагемы. Первая увеличение плот-
ности населения, прежде всего, за
счет урбанистической компактности.
Вторая переход на строительство
многофункциональных зданий. Третья
– создание длинных крытых перехо-
дов (над и под землей).
Поразительно, как удачно в та-
ких практиках снимается напряжение
между городом-местом и городом-
пространством. Речь идет, по сути, о
супертехнологических решениях по
созданию кластеров высокой кон-
центрации. Многофункциональные
здания резко снижают издержки и
затраты на преодоление расстояний
в зимнее время, создают социальные
пространства «внутри», существенно
облегчают деловую коммуникацию,
делают жизни комфортной и безо-
пасной, наконец, поддерживают ком-
мунальный характер общежития. В
качестве примера и самого удачного
опыта обычно приводят кейс горо-
да Фермонт (Fermont) в провинции
Квебек (Канада), где удалось создать
закрытое многофункциональное про-
странство (около полутора километ-
ров длиной), в котором очень удобно
сожительствуют жилые, досуговые,
административные и предпринима-
тельские секторы.
А в других малых и средних по
размерам городах Канады появля-
ются крытые улицы, переходы, сады
и прочие муниципально значимые
инфраструктуры и даже центры гале-
рейного типа. В то же время все в той
же Канаде города фигурально и бук-
вально уходят под землю, создавая
там многоэтажные и многофункцио-
нальные пространства от логистики
до классических городских площадей.
Подобные архитектурные иннова-
ции в «зимних городах» эффективно
и самобытно решают одновременно
Фермонт (Канада): «зимний город» с уникальным рядом жилых домов
34
№ 3|2015
КРЕАТИВНЫЙ ГОРОД
проблемы всех обозначенных выше
четырех типов «холода». Условия «хо-
лода» толкают на поиск энергоемких и
дизайнерски оригинальных решений.
А компактный урбанизм, в свою оче-
редь, создает микроклимат, который
снимает главный стресс северных
городов ощущение враждебности
природы по отношению к человеку.
Может сложиться ложное впечат-
ление, что строительные особенности
«зимних городов» – всего лишь гра-
достроительная адаптация к суровым
климатическим условиям и ничего
более. Однако анализ этих практик
убедительно показывает, что техно-
логическая защита человека от недру-
желюбной внешней среды на самом
деле одновременно решает и задачу
лечения традиционных болезней ста-
рого урбанизма. Пока только в «зим-
них городах» парадоксальным обра-
зом удалось решить задачу «Пешеход
важнее автомобиля». А девелоперы,
вкладывающиеся в многофункцио-
нальное суперстроительство, превра-
щают эти города в комфортные, со-
циально обустроенные и очень даже
привлекательные для нормальной
жизни. Возврат инвестиций в «зим-
них городах» представляется сегодня
более перспективным, а сами инвес-
тиции – менее рискованными. Поис-
тине, архитектурная трансформация
места влечет за собой долгосрочную
революцию всего городского про-
странства.
И вдруг оказывается, что с эконо-
мической и социальной точки зрения
«зимние города» не только не усту-
пают, а, наоборот, даже превосходят
другие города в конкурентоспособ-
ности, гибкости и установке на буду-
щее развитие. Во-первых, они были
и по-прежнему остаются зонами но-
вого освоения. Во-вторых, там можно
жить, и жить даже очень хорошо, пос-
тоянно наращивая заряд этого качес-
тва. В-третьих, синтез современного
и традиционного укладов жизни, как
правило, дает любопытные примеры
становления неконфликтных и сба-
лансированных местных сообществ,
открытых к культурным, технологичес-
ким и социальным инновациям. Зим-
ние праздники и фестивали делают их
привлекательными для международ-
ных событий (эвентуальная экономи-
ка). В-четвертых, быстрое развитие
северной рекреации и зимних видов
спорта делает «зимние города» при-
тягательными и для туристических
потоков, для которых главное, чтобы
экстрим и комфорт успешно сожи-
тельствовали.
Иными словами, долгие зимы
отличие от коротких на Юге, во время
которых жизнь просто замирает или
приостанавливает свой бег) могут
для городов Севера дать прекрасный
повод для нахождения перспектив-
ных стратегических решений. А сами
«зимние города» из природного про-
клятья рано или поздно обернутся
радостью новой самоидентичности
людей.
«Медленный город»
Эта тема относительно нова в
современной теории. Ее появление
обычно связывают с массовыми ан-
тиглобалистскими настроениями лю-
дей по всей планете. Опасение стать
такими, как все космополитичными,
супердинамичными, внутренне про-
тиворечивыми, постоянно бегущими,
однообразными и ориентированны-
ми только на зримые символы успеха
(деньги, слава, богатство, престиж) в
ущерб себе, своей культуре и своим
истокам оттолкнуло многих людей
от жизненной философии «успеть-и-
преуспеть». Эта философия разруша-
ет привычный уклад, доставшийся нам
от предков, нашу идентичность, губит
разнообразие мира, иссушает души и
портит воспитание детей так можно
было бы вкратце суммировать типич-
ные сентенции антиглобалистов.
Эти настроения чутко уловили ур-
банисты и предложили альтернативу
«глобальному городу» – тематический
«медленный город». Продвижение
этой концепции быстро оформилось
в виде социальной сети со множест-
вом сайтов международных и наци-
ональных (Cittaslow, [8]). Более того,
как подчеркивает французская иссле-
довательница Сьюзан Болл, слово
«медленность» (не медлительность!)
стало для них связующим, потому что
устойчивое развитие городов идео-
логи движения интерпретируют как
«медленное», а оттого и «жизнеспо-
собное», где «медленное», кроме все-
го прочего, выступает метафорой со-
знательной приверженности к своим
традициям.
Движение сорганизовалось без
шума и помпы в 1999 году, а к сере-
дине 2011 года среди его членов на-
считывалось уже почти полторы сотни
городов со всех континентов. Эпитет
«медленный» они распространили
на все стороны современной жизни.
Fast food для них неприемлем по оп-
ределению. Но быстрота не нужна и во
всем остальном. Время надо тратить
не спеша, получая радость от каждого
прочувствованного момента. Да и во-
обще, «медленное течение городской
жизни» вот, пожалуй, наиболее точ-
ное и краткое описание их социально-
го идеала, а выражение festina lente
(лат. «поспешай медленно») впол-
не могло бы стать их девизом. «Мед-
ленная пища» один из центральных
сюжетов движения и абсолютно рево-
люционный концепт для рубежа сто-
летий. Пища должна быть «хорошей,
чистой и честной». Хорошей потому
что она призвана доставить удоволь-
ствие. Чистой потому что она орга-
нично произведена без ущерба для
окружающей среды. Честной – потому
что труд непосредственного произво-
дителя еды должен быть справедливо
оплачен. Вслед за «медленной пищей»
потянулись и другие «медленные»
продукты городского образа жизни.
Движение Cittaslow сформулиро-
вало для новых членов очень жесткие
нормы «входа», а между собой учас-
тники заключили Хартию, в которой
детально прописали свои базовые
ценности и принципы. К примеру, они
стараются полностью перейти на во-
зобновляемые источники энергии,
придерживаются в градостроитель-
стве стандартов биоархитектуры,
накладывают табу на ГМО и разви-
вают только органическую пищевую
промышленность, обязуются макси-
Тематический город – это город со своим стержнем
и аутентичным стилем. Он вводит в свое пространство
новые активности и кардинально модифицирует старые.
Тема города определяет не конкретное содержание городской
политики и жизни, а лишь задает для них концептуальную
рамку. Она может ориентировать город на технологические
инновации, на решение социальных проблем,
на поиск своей идентичности…
35
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
КРЕАТИВНЫЙ ГОРОД
мально полно восстанавливать свои
природные и исторические достопри-
мечательности, не джентрифицируя
последние, стараются не менять тра-
диционный облик городов, организо-
вывают тренинги гостеприимства для
жителей, развивают ремесленные на-
выки, чтят соседство и общинность и
так далее. Для них «медленный город»
это узнаваемый, уникальный, ро-
мантический, но и весьма строгий по
правилам город.
Качество жизни в таком городе
измеряется, прежде всего, време-
нем, точнее продолжительным вре-
менем. А посему городское время не
должно и не может быть сжатым. Прав-
да, идеологи движения при этом и не
предлагают остановить время. Они
реалисты и вполне вдумчиво вгляды-
ваются в прошлое и настоящее, чтобы
обнаружить там интересные для себя
идеи, которые могли бы противо-
стоять глобальным трендам. Миссия
«медленного города» – максимально
улучшить культурные и социальные
условия жизни в городе, не дать ему
в быстром темпе глобальных перемен
потерять самого себя, утратить свою
идентичность.
Движение «Медленный город» бе-
рет свое начало в последней трети XX
века на Севере Италии, где молодые
социалисты стали селиться совмес-
тно (convivia), культивируя традици-
онные виды занятости (агрикультуру,
в первую очередь), традиционные
искусства, музыку и кухню. Конечно
же, это был контркультурный протест
лево-радикальных интеллектуалов.
Но с приближением нового столетия
их сторонники насчитывали уже мил-
лионы людей в более чем ста странах
мира. И, в конце концов, все движение
вылилось в новую и очень популяр-
ную сегодня идеологию «Антироста»
(Degrowth). Его стержневой посыл
заключается в сознательном отказе
от социально-экономического роста
как цели общественного прогресса
(кстати, их тексты недавно были опуб-
ликованы в книге «Degrowth. Словарь
новой эры» [9]).
«Медленный город» оказался очень
привлекательной стратегией для ма-
Брендовые города эксплуатируют чаще всего культурное
наследие. Иногда они предлагают себя в качестве
инновационных площадок для активно развивающейся
индустрии наслаждения и впечатлений.
Но каждое их решение – сугубо нишевое
«Медленный город»:
логотип движения
Джулиано-Театино (Италия): «медленная коммуна» из 1,5 тысяч жителей
36
№ 3|2015
КРЕАТИВНЫЙ ГОРОД
лых городов, особенно с длительной
историей и богатым культурным или
природным наследием. Сегодня
это мировая урбанистическая тема
как для антиглобалистов, так и для
тех, кто не прочь на время забыться в
тиши замедленного ритма городской
жизни, приглушенных звуков и естес-
твенных цветов. Множество таких го-
родов в Европе и Азии, но немало их и
в России. В них не то чтобы замирает
время, оно движется, но очень неза-
метно, как бы само по себе, не затя-
гивая человека горожанина или ви-
зитера – в глубокую воронку погони за
переменами, извечного ускорения.
Эти города достаточно компактны
и малочисленны. Они осуществляют
немного функций, среди которых гос-
теприимство, может быть, самая важ-
ная, хотя и необязательно, чтобы они
ориентировались именно на туристи-
ческую ренту. Пространство города в
них пронизано культом неизменной
идентичности, которая должна отчет-
ливо распознаваться извне, но и кото-
рой пронизан «гений» города. Жители
«медленных городов» склонны к пер-
сональным низовым коммуникациям,
и поэтому гораздо проще сбиваются в
самоуправляющуюся коммуну. «Мед-
ленные деньги» там работают локаль-
но, люди инвестируют в местную эко-
номику и чаще всего в фермерские
хозяйства и традиционный промысел,
которые дают сегодня очень прилич-
ный доход.
«Медленный город», конечно же,
– очень перспективная тема, но при
всей своей автономности и даже «за-
крытости» она на самом деле очень
зависима от внешней конъюнктуры.
Те города, которые включаются в ми-
ровую конкуренцию за туриста, ста-
новятся хрупкими и неустойчивыми,
как они того желали бы. Их доходы
зависят от культурно-психологичес-
кой расположенности к выстраиванию
индустрии услуг и способности к мас-
совой насыщаемости туристическими
потоками. А те города, которые просто
самоизролируются от внешнего мира,
доходят до определенного уровня на-
турализации и далее уже вынуждены
идти на сознательное снижение своего
качества жизни. Ведь от глобализации
спрятаться никому еще не удалось, с
ней лучше найти общий язык, понять
ее и научиться совместно работать.
Концепция «медленного города»
при всей симпатичности на самом
деле ориентирована на людей опре-
деленного ментального склада. Но и
это не главное: «медленный город»
нарушает самую суть современного
города – города как машины произ-
водства различий. В их логике иден-
тичность города задана веками, идея
города запрограммирована, а жить
интересно (и полноценно) в них мо-
гут лишь очень похожие друг на друга
люди. Впрочем, они могут стать при-
влекательными для представителей
среднего класса в качества городов
«второго места прописки», куда мож-
но приезжать на время и наслаждать-
ся жизнью, без гражданской вовле-
ченности и ответственности за города
и их будущее. И если такое случается,
то тогда цены на недвижимость не-
избежно поднимаются, а стоимость
жизни кратно возрастает. И этот те-
матический выбор как бы сам себя пе-
речеркивает, а горожане «медленного
города» становятся заложниками сво-
ей же ошибочной стратегии.
o o o
Четыре рассмотренные выше го-
родские темы, как можно было уви-
деть, разделяют новую философию
городов, хотя апеллируют при этом
к совершенно разным инструмен-
там урбанистического транзита. Все
они негативно воспринимают свой
прошлый урбанистический опыт,
все делают ставку на развитие соци-
ального и человеческого капитала.
Никто не отвергает технологичес-
кого ресурса современности, ник-
то не утверждает, что «обнаружил»
универсальное средство решения
урбанистических проблем. И самое
главное то, что в этом очень значи-
мом для всей нашей цивилизации
транзите самыми запутанными ос-
таются смыслы актуальной «городс-
кой политики». То ли она реагирует
на меняющееся качество городов,
то ли сама производит это новое
качество, то ли собственно «город-
ская политика» вместе со старым
урбанистическим наследием канула
в Лету, предоставив людям и сооб-
ществам самим решать и отвечать
за свои города? Впрочем, анализ
других тематических стратегий по-
может нам разобраться в этом.
Продолжение следует
Примечания
1. Theme Cities: Solutions for Urban
Problems / Ed. By Wayne K.D. Davis.
Springer / Human Geography, Sociology.
– 2015, May 14. – 622 p.
2. Ключевые идеи нового урба-
низма изложены Яном Гейлом в его
книге «Жизнь среди зданий: исполь-
зование общественных пространств»
(“Life Between Buildings: Using Public
Space”). См. на русском языке «Жизнь
среди зданий / Ян Гейл; Изд. на рус-
ском языке Концерн «КРОСТ», пер.
с англ. – М.: Альпина Паблишер, 2012.
200 с. См. также сайт Конгресса за
новый урбанизм http://www.cnu.org
3. Grant Jill. Planning the Good
Community: New Urbanism in Theory
and Practice. RTPI Library Series, 1st
Edition. – 269 p.
4. Canniffe Eamonn. Urban Ethic:
Design in the Contemporary City: Design
of the Contemporary City Paperback.
Routledge; New Ed edition. – 208 p.
5. Calthorpe Peter and Fulton William.
The Regional City. Island Press, 2001.
– 328 p.
6. Fainstein Susan. The Just City.
Cornell University Press, 2011. – 224 p.
7. Searching for the Just City:
Debates in Urban Theory and Practice
(Questioning Cities) / Ed. By Marcuse
Peter. – Routledge, 2011. – 288 p.
8. Сайт движения «Медленные го-
рода» – www.cittaslow.org
9. Degrowth: A Vocabulary for a New
Era. – Routledge, 2014. – 248 p.
Валенсия (Испания): архитектурный комплекс «Город искусств и наук»
Годовая подписка на журнал «Муниципальная власть»
через редакцию – 3120 рублей.
Стоимость подписки на второе полугодие 2015 года
составляет 1560 рублей, включая пересылку.
Адрес отдела распространения:
109052, Москва, ул . Нижегородская, д. 70, корп. 2,
«Редакция журнала «Муниципальная власть»
Тел.: (499) 722-22-08, 8-916-653-72-18
E-mail: munvlast@gmail.com
Пермь
Пермь на фото
С.М. Прокудина-Горского 1910 года
МУНИЦИПАЛЬНАЯ
ЛАБОРАТОРИЯ
Перспективы
Сергей Нарышкин
«Дальнейшее укрепление экономической базы муниципалитетов, их
бюджетной самостоятельности – одно из приоритетных направлений
государственной политики».
Совет по местному самоуправлению при Председателе Госдумы России
обсудил проблемы сельской местности
стр. 40–55
Проекция
Александр Кузнецов
«Пусть не сразу, постепенно, но муниципалитеты начинают
обретать статус центров ответственности за принятие решений».
Пермский край: первые итоги перезапуска
Совета муниципальных образований и отделения ВСМС
стр. 56–60
Методика
Ольга Гай
Опыт Астраханской области: дорожная карта
развития местного самоуправления, муниципальный
региональный стандарт, эффективное взаимодействие
с региональной властью.
стр. 61–63
Методические рекомендации по проведению процедур,
связанных с объединением (преобразованием)
муниципальных образований.
Материалы Ассоциации (Совета) муниципальных
образований Астраханской области и регионального
Управления Минюста России
стр. 64–76
40
№ 3|2015
ПЕРСПЕКТИВЫ
Сергей Нарышкин, председатель
Госдумы России
«Вопросы сегодняшней повестки
посвящены самоуправлению в сель-
ской местности. От эффективности
работы сельской власти во многом
зависят не только условия жизни
и быта наших сельчан, но и работа
сельскохозяйственных предприятий,
насыщение продуктового рынка оте-
чественными товарами, а значит, и
вопросы импортозамещения то есть
вопросы, которым сегодня уделяет-
ся такое большое внимание, вопро-
сы обеспечения продовольственной
безопасности нашей страны.
Крайне важно для местной власти
уметь слушать и слышать людей, об-
суждать с ними волнующие их пробле-
мы, и стараться оперативно их решать
в рамках своих полномочий. Для этого,
безусловно, нужны и соответствую-
щие возможности – организационные,
кадровые и, конечно же, финансовые.
Дальнейшее укрепление экономичес-
кой базы муниципалитетов, их бюд-
жетной самостоятельности одно из
приоритетных направлений государс-
твенной политики.
Напомню, что 27 апреля на встрече
Президента России с членами Сове-
та законодателей вновь поднимался
вопрос о соответствии полномочий и
финансовых ресурсов на различных
уровнях власти. Считаю, что одними
трансфертами проблему не решить,
и потому предложил создать совмес-
тную рабочую группу Совета законо-
дателей, Счетной палаты Российской
Федерации и Правительства России
для выработки необходимых пред-
ложений. Основанием должна стать
точная оценка стоимости исполнения
полномочий региональных и муници-
пальных властей. Очевидно, что в этой
работе должны принимать участие эк-
сперты, специалисты в области мест-
ного самоуправления.
Что касается повестки сегодняш-
ней дискуссии, то по каждому вопросу
нужно искать взаимоприемлемые или
– еще лучше – взаимовыгодные реше-
ния. Всегда необходимо помнить, что
на местах своя специфика, а порой, и
разные мнения по ключевым вопро-
сам.
Все мы стремимся к тому, чтобы
жители в городах и сельской мест-
ности имели возможность выбрать
наиболее подходящий вариант само-
управления. Укрепление единого пра-
вового пространства, правового поля
вовсе не означает, что надо внедрять
одну-единственную структуру местной
власти на всей территории страны. Об
этом говорят Конституция России и ба-
зовые законы, принятые в этой сфере
за два десятилетия. Об этом говорит
довольно солидный, внушительный
исторический опыт становления мест-
ного самоуправления в нашей стране,
В конце мая прошло
очередное заседание
Совета по местному
самоуправлению
при Председателе
Госдумы России
Сергее Нарышкине.
Темой обсуждения стало
самоуправление в сельских
муниципалитетах.
Дискуссия получилась
настолько насыщенной,
в том числе примерами из
практики, что мы решили
опубликовать стенограмму
почти полностью.
Самоуправление на селе:
сельские старосты, ТОСы, самообложение
Публикуется по стенограмме
41
СОБЫТИЕ
№ 3|2015
ПЕРСПЕКТИВЫ
от великих реформ Александра II в се-
редине ХIХ века до наших дней».
Нерешенные проблемы
Виктор Кидяев, председатель
Комитета Госдумы России по феде-
ративному устройству и вопросам
местного самоуправления, президент
Общероссийского Конгресса муни-
ципальных образований Российской
Федерации
«Прежде всего я хотел бы сказать
о том, что благодаря поддержке руко-
водства Госдумы России в прошлом и
в нынешнем году принят целый ряд за-
конов это новый этап развития мест-
ного самоуправления в нашей стране.
Я имею в виду Федеральный закон
136-ФЗ и все, что с ним связано.
Наш Комитет внимательно следит за
практикой его реализации, такой мо-
ниторинг позволяет вести постоянную
работу по точечной корректировке
законодательства о местном самоуп-
равлении.
При этом нам нельзя забывать о
том, что местное самоуправление
это прежде всего люди. В своем
Послании Федеральному Собранию
Президент Российской Федерации
поставил задачу: поддержать граж-
данскую активность на местах, в му-
ниципалитетах, чтобы у людей была
реальная возможность принимать
участие в управлении своим поселком
или городом в решении повседневных
вопросов, которые на самом деле оп-
ределяют качество жизни.
С этой точки зрения, тема, выбран-
ная для сегодняшнего обсуждения,
как нельзя актуальна. В материалах
слушаний, которые наш Комитет про-
вел в апреле (см. стр. 6–19. Прим.
«МВ»), мы отметили, что в Федераль-
ный закон № 131-ФЗ в качестве до-
полнительных форм участия граждан
в осуществлении местного самоуп-
равления могут быть введены сель-
ские старосты. Этот институт имеет
давнюю, еще дореволюционную исто-
рию. Полагаю, что и сейчас он имеет
неплохую перспективу для малона-
селенной местности, отдаленных де-
ревень. В этом мы убедились в ходе
совещания, которое Сергей Евгенье-
вич Нарышкин провел месяц назад в
Ленинградской области. При этом
в разных субъектах Федерации инсти-
тут сельских старост получил различ-
ное развитие.
Участию жителей может служить
и территориальное общественное
самоуправление (ТОС). Этот инсти-
тут также давно существует и хорошо
себя зарекомендовал в отдельных
населенных пунктах, особенно в сель-
ских поселениях. Есть обширная прак-
тика и в крупных городах, где ТОСы
стали настоящими помощниками му-
ниципальной власти, и это очень пра-
вильно.
К сожалению, в последнее время
в отношении территориального об-
щественного самоуправления воз-
никли некоторые проблемы, я имею в
виду статус юридического лица. Пос-
ледние изменения в Гражданский
кодекс Российской Федерации от-
несли ТОСы к общественным органи-
зациям. В общественных организа-
циях, как известно, предполагается
членство, а в ТОСе такого членства
нет и быть не может. По